近年來尤其是2016年以來，國家在推動政務公開上持續(xù)發(fā)力，繼今年2月份中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》，近日，國務院辦公廳又印發(fā)了《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》，全面細化了政務公開的要求，對政務公開工作提出了明確、具體、硬性的要求，公開、解讀、回應已經成為各級政府部門的規(guī)定工作。這一系列重大決策與部署所體現(xiàn)的理念是，要讓公開融入政府活動所有環(huán)節(jié)，使其在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中全面發(fā)揮更加重要的作用。

國家治理體系的現(xiàn)代化要求政府治理必須實現(xiàn)法治化、規(guī)范化、民主化；國家治理能力的現(xiàn)代化則要求改變政府獨攬權力于一身的權力運行模式，讓權于民、問政于民，實現(xiàn)政府與人民群眾多方協(xié)作治理社會公共事務的新模式和新格局。實現(xiàn)這一目標必須推動政府的運行日益公開透明，沒有公開，就難以形成有效的公眾參與，難以有效監(jiān)督和倒逼政府依法履職，難以構建高效便民的服務型政府，難以共享政府信息資源激勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，當然，也就更難以取信于民。而且，當前的形勢也對政務公開提出了更高要求。人民群眾對了解政務活動的需求日益迫切，不滿足于事后的公開，更希望了解政府在事前、事中的權力運行情況；隨著生活節(jié)奏的加快，人們希望在事件發(fā)生與知悉情況之間的時間差越小越好。正是基于此，國家在過去幾年大力推動政府信息公開的基礎上，要通過全面推動政務公開打造一個更加開放的政府，提升公開的覆蓋面和影響力。這些理念無疑都貫穿在《實施細則》之中。

此次發(fā)布的《實施細則》具有很鮮明的特點。第一是理念新。《實施細則》主線貫徹了以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則，并把重點放在設定公開機制上，所有的制度安排和要求都充分體現(xiàn)了縮小不公開范圍、限制不公開的裁量權的理念。比如，行政機關擬制公文不但要明確主動公開、依申請公開、不予公開等屬性，而且，擬不公開的，還要依法依規(guī)說明理由先送本單位政務公開工作機構審查。這意味著，行政機關不能再隨意把政府文件列為不公開文件。又如，要求對公開內容進行動態(tài)擴展，每年對不予公開信息及依申請公開較為集中的信息進行全面自查，及時將不公開信息轉為主動公開信息、將依申請公開信息轉為主動公開信息。這也有助于改變政府文件的公開屬性一定終身的狀況。上述要求無疑會有助于進一步擴大和提升主動公開質量。再如，《實施細則》極為重視公眾參與，要求明確參與事項范圍、規(guī)范參與方式、完善參與渠道，尤其是提出要將回應關切融入公眾參與環(huán)節(jié)之中，對建設性意見建議要對外公開吸納情況，對相對集中的意見建議不能采納的還要公布理由。這也是一種倒逼，要讓各級政府機關慎重決策，并充分尊重民意，讓群眾在這種互動中感受到管理者的誠意。

第二個特點是規(guī)定的內容很細?！秾嵤┘殑t》是對年初發(fā)布的《關于全面推進政務公開工作的意見》的細化，對于如何落實五公開、如何做好政策文件預公開、如何做好政策解讀、如何回應社會關切，進一步細化了公開的標準，明確了更多剛性要求?！秾嵤┘殑t》提出要建立主動公開機制，明確了如何做好政策預公開，如何做好解讀、回應等的標準，這給各級政府落實公開要求，提供了較為詳細的指引。其中，最引人關注的就是遇重大輿情應當在5小時內回應，這比國務院辦公廳在8月份發(fā)布的《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》中所要求的時限更嚴格了。如此細化的規(guī)定也是迫不得已，目的就是要改變過去一些政府機關面對輿情和社會關切，視而不見、聽而不聞，不愿意、不習慣、不甘于澄清、解釋，錯失了寶貴的時間，損傷了公信力的錯誤做法。國務院多次重申要加強回應，就是要通過各級政府第一時間和事后持續(xù)不斷的回應，讓人民群眾感受到政府和其在一起，要讓官方的權威信息消除其疑慮和質疑。

第三個特點是更加注重立體公開?！秾嵤┘殑t》所描述的開放、透明政府的遠景是融匯了公開、解讀、回應與一體的全方位的“大公開”理念，要求各級政府不但要公開政府的決策、管理、服務、執(zhí)行和結果，還要通過解讀等手段讓公眾查得著、看得到、聽得懂，要讓公開更加親民、更接地氣，更要通過公開擴大公眾參與，充分聽取公眾意見建議，及時回應公眾關切，實現(xiàn)政民關系良性互動?？梢哉f，政府的活動處處均有公開的要求，而且，不僅要有公開的動作，還要注重公開的質量和效果，這更體現(xiàn)了政務公開的效果導向。

第四個特點是注重監(jiān)督保障機制建設。打造開放政府不僅要落實《實施細則》所設定的目標和任務，還要輔以有效的監(jiān)督保障。人們常說，公開是一把手工程，沒有主要負責人的關注、重視，公開工作的推動容易受到影響。公開工作付出多、見效慢，其重要性容易被忽視，甚至會在短期內束縛政府手腳，也因此容易受到來自政府內部的抵觸。為此，《實施細則》反復出現(xiàn)“第一責任人”的表述，并明確要求各地方各部門都要有主要負責人親自抓、分管負責人具體抓的安排和機制，以期改變過去有的地方和部門公開工作因領導不重視而導致的難協(xié)調、難推動的局面。《實施細則》還特別強調了考核問責的機制，要發(fā)揮上級機關對下級機關的指導作用，逐級明確和細化公開標準與要求?！秾嵤┘殑t》還重申引入第三方評估機制，改變政府機關自我評價自說自話的狀況，讓社會對公開效果進行點評。對于工作成效，還要強化考核問責，對于積極落實公開要求、公開成效明顯的要正面激勵，對于公開不力的要問責。

公開透明是法治政府的基本特征，也是政府管理的必選動作，公開、解讀、回應環(huán)環(huán)相扣，應當融入政府管理的每個環(huán)節(jié)。開弓沒有回頭箭，建設公開透明政府的目標已經越來越清晰，對于每一級政府機關來說，逃避、推脫、觀望都不是明智之舉。事實證明，哪個地方哪個部門對公開的作用理解到位、能夠更積極主動地把公開作為重點工作開抓，哪個地方哪個部門的工作就會更見成效、管理水平也會越高。只有充分理解公開的作用、意義，并將其轉化為做好工作的動力、手段，才能切實提升自身能力、構建政民良性互動。當然，推動公開還要依靠法治。公開與不公開涉及大量法律問題，必須在政府信息公開制度基礎上，逐步完善政務公開各領域的立法，強化法律實施，在法治框架內，讓公開更加有序。（中國社會科學院法學研究所研究員　呂艷濱）