公開是現(xiàn)代民主的象征，是實(shí)現(xiàn)法治的途徑，公開通過滿足公民的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)公民對行政的參與和監(jiān)督，強(qiáng)化民主政治、防止腐敗、建設(shè)廉潔政府的功效。公開同時又是一種很好的溝通機(jī)制，它通過政府的坦誠布公、公眾對政府的了解與對行政的參與以及雙方的交流，增進(jìn)政府與公眾之間的相互信任與合作。正因?yàn)槿绱耍F(xiàn)代政府始終非常關(guān)注“政務(wù)公開”。黨中央、國務(wù)院高度重視并積極推進(jìn)政務(wù)公開工作，2016年2月，在對過去20年以來政務(wù)公開實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》（以下簡稱《意見》），為新形勢下政務(wù)公開工作的推進(jìn)提供指導(dǎo)。為落實(shí)《意見》的相關(guān)要求，2016年11月，國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）。綜觀《實(shí)施細(xì)則》，它通過對政務(wù)公開概念的開闊式界定，確立政務(wù)公開領(lǐng)域的重要政策舉措和具體要求，將政務(wù)公開推向縱深化。

《實(shí)施細(xì)則》首次界定了政務(wù)公開，將政務(wù)公開定位為 “是行政機(jī)關(guān)全面推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果全過程公開，加強(qiáng)政策解讀、回應(yīng)關(guān)切、平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)開放，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)政府公信力執(zhí)行力，提升政府治理能力的制度安排。”從公民和政府兩個方面界定政務(wù)公開，對公民而言，政務(wù)公開保障其知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對政府而言，增強(qiáng)政府公信力執(zhí)行力，提升政府治理能力，這樣的界定方式也使得政務(wù)公開的概念具有開放性，能容納政務(wù)公開的新發(fā)展，從更開闊的意義上布局政務(wù)公開工作。在此基礎(chǔ)上，提出了政務(wù)公開的重點(diǎn)是政策解讀、回應(yīng)關(guān)切、平臺建設(shè)和數(shù)據(jù)開放。同時，按照現(xiàn)代民主與法治的基本要求，從政務(wù)運(yùn)作順序的層面規(guī)定了政務(wù)公開是全過程、全方位的公開，包括決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果“五公開”。政務(wù)公開不同于政府信息公開，政務(wù)公開包括公權(quán)力運(yùn)作的動態(tài)活動和靜態(tài)信息公開，是政府信息公開的升級。正因?yàn)槿绱?，《?shí)施細(xì)則》在《政府信息公開條例》和其他法律法規(guī)文件中規(guī)定得較為原則的地方予以升級，如關(guān)于主動公開，針對標(biāo)準(zhǔn)不清晰、公開隨意性大等問題，《實(shí)施細(xì)則》提出建立主動公開基本目錄，即對主動公開實(shí)行“清單式管理”，進(jìn)一步明確重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)公開的主體、內(nèi)容、時限、方式等，提高公開工作的標(biāo)準(zhǔn)化水平。

《實(shí)施細(xì)則》從源頭推進(jìn)政務(wù)公開的縱深化，將政務(wù)公開的相關(guān)工作提前到公文的擬制階段和會議的準(zhǔn)備階段。針對“五公開”，《實(shí)施細(xì)則》提出要將“五公開”要求落實(shí)到公文辦理程序和會議辦理程序，要求在擬制公文、制定會議方案時就需做好公開的相關(guān)準(zhǔn)備工作，即“行政機(jī)關(guān)擬制公文時，要明確主動公開、依申請公開、不予公開等屬性，隨公文一并報(bào)批，擬不公開的，要依法依規(guī)說明理由?！辈⒔⒄咝晕募_審查機(jī)制，規(guī)定“對擬不公開的政策性文件，報(bào)批前應(yīng)先送本單位政務(wù)公開工作機(jī)構(gòu)審查?！薄皩ι婕爸卮竺裆马?xiàng)的會議議題，國務(wù)院部門、地方各級行政機(jī)關(guān)特別是市縣兩級政府制定會議方案時，應(yīng)提出是否邀請有關(guān)方面人員列席會議、是否公開以及公開方式的意見，隨會議方案一同報(bào)批；之前已公開征求意見的，應(yīng)一并附上意見收集和采納情況的說明?！?/p>

《實(shí)施細(xì)則》從促進(jìn)有效信息溝通的角度確立了政務(wù)公開領(lǐng)域的重要制度和機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)展政務(wù)公開。在現(xiàn)代風(fēng)險社會，信息溝通具有成本低、無須動用強(qiáng)力、靈活等特點(diǎn)，成為了一種具有比較優(yōu)勢的規(guī)制工具，通過有效的信息溝通，可以以損害更小的方式預(yù)防和化解風(fēng)險。要實(shí)現(xiàn)有效的信息溝通，提供信息是必要的，但并不足夠，其對信息提供提出了更高的要求，即只有在所提供的信息能夠刺激信息接受者作出有利于降低、避免風(fēng)險的改變，才稱得上是有效的信息溝通?！秾?shí)施細(xì)則》通過強(qiáng)化政策解讀、積極回應(yīng)關(guān)切和擴(kuò)大公眾參與的相關(guān)具體制度來促進(jìn)有效的信息溝通，滿足信息溝通的溝通式公開要求。有效的信息溝通的一個非常重要的方面是讓接受信息者能夠理解信息提供者提供的信息?！秾?shí)施細(xì)則》圍繞強(qiáng)化政策解讀提出具體舉措，對政策解讀的主體、時間、事項(xiàng)、范圍提出了具體要求，并要求充分運(yùn)用多元化的手段予以政策解讀，更為可貴的是，明確了政策解讀的責(zé)任。了解信息接受者的需求并有的放矢地予以回應(yīng)也是有效信息溝通的重要方面。《實(shí)施細(xì)則》從明確回應(yīng)責(zé)任、突出輿情收集重點(diǎn)、做好研判處置、提升回應(yīng)效果等方面做出了具體的安排，形成了完整的收集信息需求、研究信息需求、回應(yīng)信息需求的完整的信息溝通鏈。同時，針對涉及特別重大、重大突發(fā)事件的政務(wù)輿情，“要快速反應(yīng)，最遲要在5小時內(nèi)發(fā)布權(quán)威信息，在24小時內(nèi)舉行新聞發(fā)布會，并根據(jù)工作進(jìn)展情況，持續(xù)發(fā)布權(quán)威信息,有關(guān)地方和部門主要負(fù)責(zé)人要帶頭主動發(fā)聲”，認(rèn)識到了時間點(diǎn)和發(fā)布信息主體對于信息溝通的重要性。公眾參與則是信息溝通過程能夠持續(xù)有效運(yùn)作的重要機(jī)制?！秾?shí)施細(xì)則》從明確公眾參與事項(xiàng)范圍、規(guī)范公眾參與方式、完善公眾參與渠道等方面全方位地?cái)U(kuò)大公眾參與，使得公眾真正能夠有效地參與到信息溝通的過程，成為信息溝通的一極。

《實(shí)施細(xì)則》建立的政務(wù)公開制度凸顯以公眾為中心，致力于提升政務(wù)公開制度的實(shí)效。傳統(tǒng)的政府信息公開制度的邏輯基礎(chǔ)是以政府為中心，最終目的是行政機(jī)關(guān)完成法律規(guī)定的義務(wù)，雖然最終也能完成公開的要求，但是公開的信息可能與公眾的需求脫節(jié)，不同于傳統(tǒng)的以政府為中心的政府信息公開制度，《實(shí)施細(xì)則》在設(shè)計(jì)具體的政策舉措和任務(wù)時，特別注重以公眾為中心。如從公民權(quán)利的角度來界定政務(wù)公開，“注重輿情收集，建立健全政務(wù)輿情收集、會商、研判、回應(yīng)、評估機(jī)制，對收集到的輿情加強(qiáng)研判，區(qū)別不同情況，進(jìn)行分類處置?！薄搬槍χ卮笳?wù)輿情，建立與宣傳、網(wǎng)信等部門的快速反應(yīng)和協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)與有關(guān)新聞媒體和網(wǎng)站的溝通聯(lián)系，著力提高回應(yīng)的及時性、針對性、有效性。通過購買服務(wù)、完善大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐等方式，用好專業(yè)力量,提高輿情分析處置的信息化水平?！?/p>

除此之外，《實(shí)施細(xì)則》還提出了一些創(chuàng)新性的具體舉措，一是政務(wù)公開審查機(jī)制。行政機(jī)關(guān)擬制公文時，要明確主動公開、依申請公開、不予公開等屬性，對擬不公開的政策性文件，應(yīng)經(jīng)本單位政務(wù)公開工作機(jī)構(gòu)審查。二是電視電話會議公開。涉及公眾利益、需要社會廣泛知曉的電視電話會議，應(yīng)向社會公開。三是基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)。在全國選取100個縣（市、區(qū)）開展政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)。四是主要負(fù)責(zé)人解讀政策。國務(wù)院發(fā)布重大政策，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人是“第一解讀人和責(zé)任人”。五是關(guān)于政務(wù)輿情回應(yīng)時效。涉及特別重大、重大突發(fā)事件的政務(wù)輿情，要快速反應(yīng)，最遲要在5小時內(nèi)發(fā)布權(quán)威信息，有關(guān)地方和部門主要負(fù)責(zé)人要帶頭主動發(fā)聲。六是關(guān)于政府網(wǎng)站責(zé)任主體。各級政府辦公廳（室）是本級政府網(wǎng)站建設(shè)管理的第一責(zé)任主體，負(fù)責(zé)本級政府門戶網(wǎng)站建設(shè)以及本地區(qū)政府網(wǎng)站的監(jiān)督和管理。七是關(guān)于公眾參與。國務(wù)院部門和省級政府要在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、法規(guī)規(guī)章、重大建設(shè)項(xiàng)目等方面，讓公眾更大程度參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督。八是調(diào)整全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)處理政務(wù)公開頂層設(shè)計(jì)和重大問題。九是建立政務(wù)公開效果評估機(jī)制。

然而，再好的制度，最關(guān)鍵的是能真正落到實(shí)處，《實(shí)施細(xì)則》部署的各項(xiàng)任務(wù)具體明確，具有很強(qiáng)的操作性，下一步關(guān)鍵是抓好貫徹落實(shí)。《實(shí)施細(xì)則》提出了五項(xiàng)措施：一是強(qiáng)化地方政府責(zé)任。二是建立健全政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制。三是建立效果評估機(jī)制。四是加強(qiáng)教育培訓(xùn)。五是加強(qiáng)考核問責(zé)。通過這些措施，確保《實(shí)施細(xì)則》提出的各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到位。（安徽大學(xué)法學(xué)院副教授 鐘芳）