民間資本參與積極性不足，融資方式仍顯單一
PPP發(fā)展尚需破解融資難

截至今年4月底，全國入庫的PPP項目達到8042個，總投資達9.3萬億元，PPP項目覆蓋也由5個行業(yè)擴大到13個行業(yè)。在快速發(fā)展的同時，PPP模式也面臨著融資難、缺少退出機制等難題待解

PPP（政府和社會資本合作）改革在中國用3年走完國外二三十年的發(fā)展歷程。

各方如何看待目前中國PPP市場？融資難等各國普遍面臨的問題在中國如何解決？對于發(fā)展到新階段凸顯出的付費機制和退出機制問題，該如何看待？日前，在長沙召開的“PPP在中國”國際研討會上，《經(jīng)濟日報》記者采訪了與會代表。

政府職能仍需轉(zhuǎn)變

財政部綜合信息平臺的數(shù)據(jù)顯示，截至今年4月底，全國入庫的PPP項目達到8042個，總投資達9.3萬億元。

民營企業(yè)東方園林生態(tài)股份有限公司生態(tài)板塊中心總裁左志認為，企業(yè)的參與印證了PPP快速發(fā)展的勢頭?！巴瑯邮菂⑴c政府項目，以前BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)交）形式有一些項目會出現(xiàn)地方政府不能正常履約付款，現(xiàn)在PPP模式改變了這種狀況。”左志舉例說，從2015年到今年初，公司PPP項目簽約額約為500億元，其中約100億元投資于旅游景區(qū)等由使用者直接付費的項目，另外有400億元投資于園林景觀、河道治理、污水處理等政府購買服務(wù)項目。“這反映出地方政府對于生態(tài)項目的需求非常強勁。因為這不僅從源頭上解決了地方政府拓展民生工程和可支配財力相匹配的問題，而且撬動了社會資本投入?！弊笾颈硎?。

“之所以呈現(xiàn)這樣的發(fā)展態(tài)勢，根本原因是改革釋放了市場活力，打破了壟斷，引進了競爭?！必斦縋PP中心主任焦小平說，2013年之前PPP在中國主要滿足政府投資不足等問題，此后的新型PPP則是一種市場化、社會化的公共產(chǎn)品供給管理模式。

當(dāng)前，中國推進PPP還是以示范為主。焦小平介紹說，2014年到2016年,通過示范探索出一條新模式，從當(dāng)時僅僅5個行業(yè)覆蓋到目前13個行業(yè)，社會資本的取向上也以交通領(lǐng)域、市政領(lǐng)域和環(huán)境領(lǐng)域居多，和當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化進程完全吻合。同時，焦小平強調(diào)說，政府在改革中需要探索職能轉(zhuǎn)變，更多地發(fā)揮規(guī)則制定、優(yōu)化市場環(huán)境的作用，使得PPP改革在中國長期建立起統(tǒng)一、規(guī)范、透明、高效的機制。

“就中國而言，不論是項目類型還是項目容量，都對全球產(chǎn)生了一定的引領(lǐng)作用。”世界銀行集團（新加坡）基礎(chǔ)設(shè)施與城市發(fā)展中心主任喬丹·施瓦茨建議說，在未來世行和中國合作中，需要更多提高項目效率和透明度，同時要引入民間資本、商業(yè)資本，以及完善相應(yīng)規(guī)章制度。

融資瓶頸待突破

“以前在銀行工作總是考慮怎么降低風(fēng)險，避免出現(xiàn)不良貸款?，F(xiàn)在到企業(yè)工作，就感覺融資門檻怎么這么高?！痹谵r(nóng)發(fā)行擔(dān)任過分行行長的左志，道出了如今PPP項目落地中的頭號“攔路虎”——融資難。

“在不少人想法中，央企PPP項目融資是順風(fēng)順?biāo)Ｆ鋵?，與社會資本一樣，也面臨著融資的瓶頸問題。”中國交通建設(shè)股份有限公司投資事業(yè)部總經(jīng)理助理姚磊說，從2015年到現(xiàn)在，企業(yè)簽約PPP項目投資總額是1500億元，目前落實項目貸款只占到三分之一左右。

PPP項目為什么會出現(xiàn)融資難？

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員孟春認為，首先是因為多數(shù)PPP項目規(guī)模大、期限長、風(fēng)險高，而金融機構(gòu)等融資方前期參與度不夠高，尤其在項目識別、項目準(zhǔn)備階段參與少；同時，由政府和社會資本共同成立的項目公司，因為資產(chǎn)規(guī)模小、現(xiàn)金流少，限制了自身融資能力。另外，我國PPP項目融資的方式還比較單一，仍然以銀行貸款為主，而通過銀團融資、債券融資、信托融資、資產(chǎn)證券化等方式籌集資金的比例還比較低?！八裕ㄗh金融機構(gòu)研討創(chuàng)新出符合PPP模式的信貸方式，引導(dǎo)融資方式轉(zhuǎn)變，優(yōu)化投融資環(huán)境?！泵洗赫f。

“金融機構(gòu)看PPP項目，主要看承租人的主體和項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流情況?！闭猩蹄y行招銀金融租賃有限公司副總裁婁怡舉例說，比如售后回租等同于項目貸款，可以和項目周期進行匹配，優(yōu)勢就在于資金使用靈活。比如，一些水電項目的搬遷費用，都可以用回租的方式盤活固定資產(chǎn)，對現(xiàn)金流提供保證。

穩(wěn)定的現(xiàn)金流是關(guān)鍵

PPP有30種付費方式：政府付費、可行性缺口補助和使用者付費。目前，現(xiàn)金流主要來自于政府補助或補貼的付費方式，融資上反而比較困難?！爸薪煌顿Y的資產(chǎn)回購中最多的是使用者付費項目。因為政府付費項目融資的預(yù)期收益完全需要政府支付，但金融機構(gòu)對政府的履約能力顯得信心不足，會提出需要央企擔(dān)?；蚴瞧渌脑鲂乓蟆！币谡f，這主要是出于對現(xiàn)金流的擔(dān)憂。

然而，在PPP新政下，政府付費或補貼的項目不再額外提供擔(dān)保。

“無論是哪種付費方式，核心是法律環(huán)境的問題。中國發(fā)展PPP項目，目的就是轉(zhuǎn)變政府職能，建立權(quán)、責(zé)、利清晰的法律環(huán)境。在這種前提下，無論是補貼或是其他付費方式，只要承諾了就具有了一定的可信度?！敝袊嗣胥y行金融市場司處長馬賤陽說，無論PPP項目是15年的或30年的，有法律來保障權(quán)益，對金融機構(gòu)而言就有了穩(wěn)定的現(xiàn)金流預(yù)期，這才是關(guān)鍵。

濟邦投資咨詢有限公司董事長張燎表示，過去BT項目建設(shè)合同中，都會有增信措施。如今政府不再進行增信，制度環(huán)境發(fā)生了改變，而金融機構(gòu)大多還未能“轉(zhuǎn)過彎”來，政府把財政支出的承諾切實納入預(yù)算，這也是讓金融機構(gòu)安心的關(guān)鍵。

退出機制也是各方關(guān)注的焦點。到目前為止，國內(nèi)還沒有出現(xiàn)過一家金融機構(gòu)或社會資本從PPP項目退出。專家們表示，沒有很好的退出機制，就會導(dǎo)致“不合適的人出不去，合適的人進不來”。

項目建設(shè)方、核心設(shè)備供應(yīng)商、將來的項目運營商等這些股權(quán)參與方如何退出？“項目使用了一段時間，其社會功用得以發(fā)揮，現(xiàn)金流也進入穩(wěn)定的常態(tài)才能退出。”中信證券投資銀行部總監(jiān)劉隆文分析說，一方面可以考慮由上市公司收購這些股權(quán)，另一方面是資產(chǎn)證券化，通過交易所等方式出讓給社會。

PPP項目中來自銀行、銀團以及信托、租賃的債權(quán)融資應(yīng)如何退出？目前PPP項目中股權(quán)融資大概占25%至35%，剩下的65％到75%是來自于債權(quán)融資?！皞鶛?quán)的退出一般要等到持有到期，或是發(fā)新債還舊債。”劉隆文說，目前看，PPP項目債權(quán)流動性較差，一定程度上影響了銀行放貸積極性。（記者 崔文苑）