擴大低空空域開放 突破通用航空業(yè)增長瓶頸
---《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》解讀

摘要：《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出實現(xiàn)真高3000米以下監(jiān)視空域和報告空域無縫銜接，簡化飛行審批（備案）程序，明確報批時限要求，方便通用航空器快捷機動飛行，解決“上天難”問題。

空域是國家的重要戰(zhàn)略資源，在國民經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用。低空空域是通用航空活動的主要區(qū)域，合理使用低空資源是通用航空業(yè)發(fā)展繁榮必不可少的條件。2016年5月13日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），提出擴大低空空域開放，明確要求科學(xué)規(guī)劃空域、優(yōu)化飛行服務(wù)、提高審批效率，緊緊抓住了通用航空“上天難”的主要矛盾，是促進通用航空業(yè)發(fā)展、突破增長瓶頸的重要舉措。

一、空域改革進程和現(xiàn)狀

為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，國家在六年前就對低空開放進行了部署。2010年國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，按改革步驟分別進行“兩區(qū)一島”改革試點、“兩大區(qū)、七小區(qū)”擴大試點。目前，沈陽、廣州飛行管制區(qū)，唐山、西安、青島、杭州、寧波、昆明、重慶飛行管制分區(qū)空域管理改革試點正在進行中。將1000米以下低空空域劃分為管制、監(jiān)視和報告三類，配套制定管理政策法規(guī)，提升運行管理能力和保障手段，改革試點取得了一定成效。但是，低空空域管理存在的空域劃分不夠合理、管理體制不夠科學(xué)、運行機制不夠順暢、法規(guī)制度不夠健全、政策措施不夠配套、安全責(zé)任不夠明晰、服務(wù)保障不夠完善等問題還未得到明顯改善，與通用航空用戶和業(yè)內(nèi)人士的期望還有較大差距，還不適應(yīng)通用航空業(yè)的發(fā)展需要，社會各界反應(yīng)強烈。據(jù)國際民航組織統(tǒng)計，我國國土面積占全球的6.4%，而我國通航飛行僅占全球不足1.5%，我國低空空域利用率低于世界平均水平。當前低空空域改革已經(jīng)進入深水區(qū)和攻堅期，急需破解深層次的矛盾問題，任務(wù)艱巨繁重。必須研究制定更加有力的政策法規(guī)，抓緊解決現(xiàn)行管理模式與不斷增長的低空空域需求之間的矛盾，切實改進和完善管理與服務(wù)，切實解決通用航空器使用空域難的問題。

二、《意見》在我國空域管理改革進程中的劃時代意義

從“離地三尺就要報批”到試點開放1000米以下低空，中國的空域管理改革向前跨出了一大步，但適應(yīng)發(fā)展需求力度顯然不夠，與國際民航組織標準也有一定差距。通用航空在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和科學(xué)實驗等作業(yè)飛行和大多數(shù)載客飛行的高度都在1000米以上，業(yè)內(nèi)有識之士多次呼吁開放更多空域?！兑庖姟芬蟆皩崿F(xiàn)真高3000米以下監(jiān)視空域和報告空域無縫銜接，劃設(shè)低空目視飛行航線，方便通用航空器快捷機動飛行。”較好的解決了借鑒國際標準和做法，滿足通用航空活動高度基本需求和空域容量問題；打破了低空空域劃設(shè)中監(jiān)視、報告空域的“孤島”現(xiàn)象，切實解決了通用航空場外飛行和轉(zhuǎn)場飛行活動的空域使用難題。同時，《意見》強調(diào)在特定重要目標、國（邊）境地區(qū)和民航活動的主要區(qū)域劃設(shè)管制空域，確保國家安全和民航航班安全。實現(xiàn)進一步優(yōu)化空域劃設(shè)，科學(xué)管理空域資源?！鞍言摴艿墓茏?、把能放的放開”，為我國空域按國際標準分類管理奠定堅實基礎(chǔ)。

縱觀世界航空發(fā)達國家基本都是公共航空運輸和通用航空同步發(fā)展，大部分國家的空中交通管理經(jīng)過從航空管制到飛行服務(wù)的轉(zhuǎn)變，逐步適應(yīng)航空業(yè)的需求和增長。我國改革開放30多年來，民航業(yè)發(fā)展迅速，年均增長速度達到兩位數(shù)，空管系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和通信、導(dǎo)航、監(jiān)視、情報、氣象等信息體系都側(cè)重服務(wù)于民航航班和貨物運輸公共航空運輸。通用航空業(yè)發(fā)展緩慢、總量小，低空服務(wù)體系建設(shè)和信息系統(tǒng)建設(shè)比較薄弱滯后、極不完善?！兑庖姟穬?yōu)化飛行服務(wù)，就通用航空業(yè)急需的基礎(chǔ)性航空情報資料體系建設(shè)和目視飛行航空圖發(fā)布，以及各種動態(tài)情報服務(wù)提出了明確要求。著重解決通用航空器運行中各種信息數(shù)據(jù)的獲取更新渠道和地面空管各子系統(tǒng)的適時支持，以確保監(jiān)視空域和報告空域的飛行靈活性和安全性。優(yōu)化飛行服務(wù)，還強調(diào)了簡化飛行任務(wù)審批，歸口統(tǒng)一辦理飛行計劃申請。有針對性的解決多頭申請、重復(fù)審批的弊端，提高工作效率、減輕用戶負擔(dān)。同時，還就對管制、監(jiān)視、報告三類空域的飛行計劃申請作了明確規(guī)定和要求?？傮w上增強了在實踐運行中的時效性、規(guī)范性和可操作性。

為了充分發(fā)揮通用航空運行快速性、靈活性和直達性的特點，強化其在交通服務(wù)和搶險救災(zāi)、醫(yī)療救護等方面無法替代的功能作用。《意見》提高審批效率，從四個層面明確了報批時限要求，清晰區(qū)分了報批和報備以及特殊飛行計劃的處理。一是在涉及我國現(xiàn)行設(shè)置的5個飛行管制區(qū)和37個飛行管制分區(qū)（不含港、澳、臺），按照管制空域運行的飛行計劃報批時限。二是監(jiān)視空域飛行計劃的報備時限。三是報告空域飛行計劃的報備時限。涉及管制空域的飛行計劃需要申請和許可，涉及監(jiān)視和報告空域的飛行計劃報備后即可實施。四是緊急、特殊通用航空任務(wù)的飛行計劃，應(yīng)隨報隨批。

三、繼續(xù)推動我國空域管理改革和法制化進程

《意見》就進一步促進通用航空業(yè)發(fā)展和深化我國低空空域管理改革，并推動法制化進程提出明確要求。修訂《中華人民共和國民用航空法》、《通用航空飛行管制條例》，研究制定航空法、空域靈活使用管理辦法、無人駕駛航空器飛行管理規(guī)定，研究制定并組織實施空域分類標準等，這些都為推動我國空域管理改革法治化奠定基礎(chǔ)?！。▏铱展芪k公室原副局長 劉鋼）