我國農(nóng)田水利工作的基本原則及其體現(xiàn)
——解讀新頒布的《農(nóng)田水利條例》

《農(nóng)田水利條例》（以下簡稱《條例》）的出臺，將進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)田水利規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、管理工作，并有助于建立健全農(nóng)田水利基本制度和長效機(jī)制，從而為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全提供堅實(shí)的法治保障?！稐l例》明確了農(nóng)田水利工作的基本原則，即發(fā)展農(nóng)田水利堅持政府主導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、節(jié)水高效、建管并重。這五條基本原則是《條例》的靈魂，也是農(nóng)田水利工作宗旨的具體體現(xiàn)，對整個農(nóng)田水利治理體系的建構(gòu)具有指導(dǎo)和綱領(lǐng)性的作用。

政府主導(dǎo)是農(nóng)田水利工作有序開展的基石。農(nóng)田水利具有基礎(chǔ)性、公益性的特點(diǎn)，這就要求政府必須強(qiáng)化主導(dǎo)意識，健全農(nóng)田水利工作機(jī)制，完善組織管理體制，加大農(nóng)田水利管理與改革力度，并負(fù)責(zé)組織和引導(dǎo)社會各方主體積極參與農(nóng)田水利的建設(shè)和管護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利治理方式的創(chuàng)新。《條例》中的政府主導(dǎo)原則，一是體現(xiàn)在明確了各級政府對農(nóng)田水利建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)作用和地位；二是體現(xiàn)在規(guī)定了相關(guān)部門農(nóng)田水利建設(shè)管理的工作職責(zé)。

科學(xué)規(guī)劃是農(nóng)田水利建設(shè)和管理的基本依據(jù)?！稐l例》專章規(guī)定了農(nóng)田水利規(guī)劃制度，目的是在農(nóng)田水利工作中形成科學(xué)、長效的規(guī)劃約束機(jī)制?？茖W(xué)規(guī)劃原則強(qiáng)調(diào)農(nóng)田水利規(guī)劃的科學(xué)性，主要通過四個方面實(shí)現(xiàn)：一是規(guī)劃編制需要利用科學(xué)的方法，認(rèn)真細(xì)致地做好調(diào)查工作，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、水土資源供需平衡、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求、灌溉排水發(fā)展需求、環(huán)境保護(hù)等多種因素；二是強(qiáng)調(diào)編制規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民等各方面的意見，體現(xiàn)了較強(qiáng)的公眾參與性；三是不能為規(guī)劃而規(guī)劃，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，這就要求定時對規(guī)劃進(jìn)行評估，防止規(guī)劃成為阻礙農(nóng)田水利發(fā)展的絆腳石；四是應(yīng)當(dāng)注重農(nóng)田水利規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接，以免出現(xiàn)脫節(jié)或者沖突的情形。

因地制宜是農(nóng)田水利工作開展的必然要求。我國幅員遼闊，各地地形、水情都存在較大差別。必須根據(jù)各地的不同需求，構(gòu)建農(nóng)田水利工程建設(shè)、管理和維護(hù)的差異化模式。在《條例》中，因地制宜原則具有非常多的體現(xiàn)。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，《條例》強(qiáng)調(diào)要綜合考慮多種因素，根據(jù)各地的不同情況編制農(nóng)田水利規(guī)劃。在工程建設(shè)環(huán)節(jié)，《條例》要求各地依照法定程序和權(quán)限組織制定農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn)和小型農(nóng)田水利工程驗(yàn)收辦法。在工程運(yùn)行維護(hù)環(huán)節(jié)，《條例》針對農(nóng)田水利的不同需求和可能類型，綜合考量投資與受益之間的關(guān)系，明確規(guī)定了運(yùn)行維護(hù)主體和維護(hù)責(zé)任。在灌溉排水管理環(huán)節(jié)，《條例》對糧食主產(chǎn)區(qū)和嚴(yán)重缺水、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)以及地下水超采地區(qū)的水資源管制作出了規(guī)定。

節(jié)水高效是新時期農(nóng)田水利工作的根本指針。我國水資源嚴(yán)重緊缺，農(nóng)業(yè)用水矛盾日漸凸顯。為實(shí)現(xiàn)節(jié)水高效的目的，《條例》一方面規(guī)定了農(nóng)田灌溉用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，并鼓勵推廣節(jié)水灌溉技術(shù)，以及先進(jìn)的農(nóng)機(jī)、農(nóng)藝和生物技術(shù)等，提高灌溉用水效率。另一方面，《條例》強(qiáng)調(diào)農(nóng)田水利工程建設(shè)與管護(hù)要充分考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件，明確指出水資源短缺地區(qū)要限制發(fā)展高耗水作物，地下水超采區(qū)要禁止農(nóng)田灌溉新增取用地下水。

建管并重是農(nóng)田水利工作的重要抓手。“重建設(shè)、輕管理”是困擾我國農(nóng)田水利發(fā)展的一個大問題。通過建立健全管理體制，確定農(nóng)田水利工程的運(yùn)行維護(hù)主體，并明確各個主體的維護(hù)責(zé)任，以及未依法履行維護(hù)責(zé)任所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從而真正實(shí)現(xiàn)建管并重。《條例》精心設(shè)計了農(nóng)田水利的管護(hù)體制，一是明確了農(nóng)田水利工程的運(yùn)行維護(hù)主體和維護(hù)責(zé)任；二是建立了運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)合理負(fù)擔(dān)機(jī)制；三是允許社會力量通過提供灌溉服務(wù)、收取供水水費(fèi)等方式，開展農(nóng)田水利工程經(jīng)營活動；四是要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門為社會力量參與建設(shè)、經(jīng)營農(nóng)田水利工程提供指導(dǎo)和技術(shù)支持；五是規(guī)定占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、農(nóng)田水利工程設(shè)施應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。（河海大學(xué)法學(xué)院院長 教授 邢鴻飛）