國家發(fā)展改革委按：為貫徹落實習(xí)近平總書記、李克強總理重要批示和國務(wù)院深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)電視電話會議精神，及時總結(jié)交流各地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實踐和探索經(jīng)驗，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素高效配置，我委近日召開城鄉(xiāng)要素高效配置交流座談會，11個地區(qū)和單位介紹了各自的探索和經(jīng)驗。鄭新立、胡存智等專家參會并對這些地區(qū)的探索和經(jīng)驗做了點評。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是貫穿我國“十三五”時期的發(fā)展主線，新型城鎮(zhèn)化可以促進(jìn)勞動力、土地、資本和創(chuàng)新要素高效配置，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺。新型城鎮(zhèn)化是消費需求的“倍增器”，是投資需求的“加速器”，也是促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、深化改革的綜合平臺。當(dāng)前，要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化擺在更加突出的位置，用好新型城鎮(zhèn)化這個重要抓手，更好發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、培育新動能的積極作用。

各地的探索和實踐，對帶動和引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，具有借鑒意義。我們希望通過媒體推出這些案例，供大家更好地交流和研討。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)系列報道之五：

探索“四權(quán)”自愿有償退出
破除市民化制度障礙

農(nóng)村土地、宅基地是當(dāng)下中國最嚴(yán)重的資源錯配，主要問題有三個：第一，農(nóng)村都存在大量承包地撂荒，約在30-40%，宅基地空置率極高；第二，農(nóng)民要進(jìn)城生活缺乏資金；第三，城市資本下鄉(xiāng)，在農(nóng)村找不到有效的資產(chǎn)匹配，與此同時，農(nóng)村“三農(nóng)”也得不到城市資本的投入。今天召開的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的城鄉(xiāng)要素高效配置交流座談會很有意義。

一、“四權(quán)”自愿有償退出探索的有關(guān)情況

巴南區(qū)是重慶一個主城區(qū)，2/3在二環(huán)以外地區(qū)都屬于農(nóng)村，是重慶主城區(qū)中農(nóng)村面積最大、農(nóng)民人口最多、農(nóng)業(yè)比重最高的區(qū)，地形上以丘陵為主，具有典型的城鄉(xiāng)二元特征。2011年，巴南提出城鄉(xiāng)一體發(fā)展思路，形成“三化解決三農(nóng)”的實現(xiàn)路徑，主要通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化改變農(nóng)村生產(chǎn)方式、農(nóng)民職業(yè)化改變農(nóng)民勞作方式、農(nóng)村社區(qū)化改變農(nóng)民居住方式，二環(huán)以外地區(qū)主要發(fā)展都市效益農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、生態(tài)“三養(yǎng)”產(chǎn)業(yè)?！八臋?quán)”退出是在整個“三化解決三農(nóng)”實踐過程中的一個制度性設(shè)計。

（一）有關(guān)背景

巴南區(qū)天星寺芙蓉村學(xué)堂堡社共有農(nóng)戶254戶725人，人均耕地面積僅有1.8畝，其中，231戶523個勞動力長期在外務(wù)工經(jīng)商，198戶已長期在城鎮(zhèn)工作生活并擁有穩(wěn)定住所，該社土地撂荒比例較高，大約占30%-40%。2015年，巴南區(qū)將天星寺鎮(zhèn)芙蓉村學(xué)堂堡社作為農(nóng)戶“四權(quán)”有償退出試點。

（二）探索過程

1.自發(fā)階段。2008年，天星鎮(zhèn)芙蓉村學(xué)堂堡社通過招商引進(jìn)了重慶綠滿家有限公司（以下簡稱“綠滿家公司”）在該社流轉(zhuǎn)一些土地搞畜牧，流轉(zhuǎn)期限至2028年。但在經(jīng)營過程中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)是一個很不穩(wěn)定的制度安排，加上單純做農(nóng)業(yè)企業(yè)盈利很難，綠滿家公司連年虧損，因此，公司希望把農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)“三養(yǎng)”結(jié)合起來發(fā)展，私下與農(nóng)戶協(xié)商探索更為有效的土地利用模式。在堅持土地公有制性質(zhì)不變、用地管制原則基礎(chǔ)上，綠滿家公司于2014年2月和7月，與7戶農(nóng)戶簽訂了《權(quán)利轉(zhuǎn)讓及預(yù)補償協(xié)議》，明確了宅基地、承包地經(jīng)營權(quán)及林權(quán)等“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。在巴南，這種情況不止綠滿家公司一家。這說明，城市資本有需求、農(nóng)民有意愿。但是這種私下協(xié)議風(fēng)險極大，不合法、不合規(guī)、農(nóng)民利益得不到保護(hù)，城市資本的權(quán)益也得不到明確的保護(hù)。因此，天星寺鎮(zhèn)開始探索進(jìn)行規(guī)范。

2.鎮(zhèn)級逐步規(guī)范。天星寺鎮(zhèn)政府對綠滿家公司上述“三權(quán)”退出流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)范和完善，即“將原來公司與農(nóng)戶直接簽訂的三權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議予以解除，改為由農(nóng)戶將“三權(quán)”及集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)退還給社集體，社集體再與公司簽訂協(xié)議”。2015年5月，組織召開社員大會，提出農(nóng)戶自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)的“四權(quán)”退出概念，通過了有關(guān)決議；2015年6月，將經(jīng)中介評估的社集體資產(chǎn)1189萬元量化確權(quán)給全體社員；2015年11月，由社集體與7戶農(nóng)戶重新簽訂了“四權(quán)”退出協(xié)議，社集體參照重慶市“地票”市場價和相關(guān)補充標(biāo)準(zhǔn)分別對“四權(quán)”計價，戶均支付補償資金53.57萬元。鎮(zhèn)級規(guī)范的目的在于解決合法性問題，農(nóng)民不能夠把地賣給城市資本，只能退給集體，由集體轉(zhuǎn)讓給城市資本，這樣就和土地承包法規(guī)定內(nèi)容一致。

3.形成規(guī)范制度。在探索與實踐過程中，由于缺乏相關(guān)政策支撐，綠滿家公司和農(nóng)戶的相關(guān)權(quán)益得不到穩(wěn)定保障，區(qū)委、區(qū)政府認(rèn)為應(yīng)該從制度層面進(jìn)行規(guī)范，初步構(gòu)建了農(nóng)戶“四權(quán)”自愿有償退出機制框架。

其一，明確了退出原則。一是依法自愿。在法律框架下，農(nóng)戶自愿將“四權(quán)”退給村集體，項目業(yè)主自愿與村集體簽訂協(xié)議。 二是等價有償。參照重慶市宅基地復(fù)墾、征地等相關(guān)政策，結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌鲂星?，雙方平等協(xié)商確定價格。 三是整戶退出。以戶為單位整戶農(nóng)轉(zhuǎn)城，家庭成員“四權(quán)”一并退出。四是兩不損害。即不損害農(nóng)民的權(quán)益，不損害集體利益。五是兩個不變。確保集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變，土地用途不變。

其二，明確了退出機制。一是構(gòu)建四方聯(lián)動機制（農(nóng)戶“四權(quán)”有償退出涉及四方主體，即退出方（農(nóng)戶）、承退方（集體經(jīng)濟(jì)組織）、引導(dǎo)方（政府）和合作方（社會資本）共同協(xié)作）；二是建立利益溝通機制；三是建立市場補償機制（即：市場方式替代政府定價，參考市場行情確定補償標(biāo)準(zhǔn)；社會資本籌集補償資金）；四是健全社會保障機制（健全養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、就業(yè)保障等）。

其三，明確了退出條件。一是必須具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；二是必須具有合法權(quán)屬證明；三是必須征得家庭共有人同意；四是必須全家農(nóng)轉(zhuǎn)城；五是必須有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源和合法穩(wěn)定的住所。

其四，明確了退出步驟。即“八步工作法”：一是確定前期投資業(yè)主，限定試點區(qū)域；二是落實補償資金，繳存共管賬戶；三是充分征求農(nóng)戶意見，擬定退出方案；四是逐戶核實“四權(quán)”，自愿提交退出申請；五是簽訂退出協(xié)議；六是支付部分款項，辦理退出手續(xù)；七是完善退出手續(xù)，支付剩余款項；八是公開競標(biāo)，退進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，依法流轉(zhuǎn)。

二、“四權(quán)”自愿有償退出探索的初步成效

天星寺鎮(zhèn)芙蓉村學(xué)堂堡社的“四權(quán)”有償退出，是自下而上形成、自上而下規(guī)范，以自下而上為主、自上而下為輔的探索創(chuàng)新過程，其初步成效體現(xiàn)在五個方面：

一是農(nóng)民取得了改變生活成為市民的資金。

二是撂荒地、宅基地得到有效利用，提供了有效供給。

三是村集體引進(jìn)城市資本發(fā)展都市效益農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、“三養(yǎng)”產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

四是“四權(quán)”退出為城市資本下鄉(xiāng)提供了有效制度安排。

五是“四權(quán)”退出后的閑置土地用于發(fā)展民宿、市民農(nóng)莊、鄉(xiāng)村旅游等，帶動城市市民消費，為新一輪消費熱潮提供有效途徑，可能會成為經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機。

三、有關(guān)建議

一是建議完善農(nóng)村土地使用制度改革相關(guān)法律法規(guī)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國的一項基本經(jīng)濟(jì)制度。在現(xiàn)有法律、法規(guī)及政策層面上，由于還沒有鮮明地提出農(nóng)戶“四權(quán)”的概念，以及具體的實施辦法和政策支持，國家也還處于探索試點階段，我們在構(gòu)建 “四權(quán)”有償退出機制時，還面臨諸多迷茫、困惑和憂慮。建議：國家修訂《土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定承包方不得棄耕拋荒；承包期內(nèi)承包方全家農(nóng)轉(zhuǎn)城后享有城鎮(zhèn)社會保障；且在城鎮(zhèn)擁有固定住所、擁有穩(wěn)定非農(nóng)業(yè)收入的，應(yīng)當(dāng)將承包的土地交回發(fā)包方；就集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定作出規(guī)定，完善農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定和退出辦法。

二是建議完善進(jìn)城農(nóng)戶“四權(quán)”退出后的保障機制。比如養(yǎng)老保險問題，按照現(xiàn)行政策，農(nóng)戶“四權(quán)”有償退出后，“超齡人員”（男超過60歲、女超過55歲）無法參加養(yǎng)老保險，導(dǎo)致其生活無保障。建議將整戶“四權(quán)”有償退出農(nóng)戶中的超齡人員納入社會養(yǎng)老保險，解決農(nóng)民“四權(quán)”完全退出后的后顧之憂。

三是建議按主體功能分區(qū)劃定基本農(nóng)田，實現(xiàn)農(nóng)村土地效益的最大化。

四是建議逐步實現(xiàn)村級兩規(guī)的全覆蓋，充分發(fā)揮農(nóng)村土地價值。編制“兩規(guī)”，劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、集中居住點、公共設(shè)施，集體建設(shè)區(qū)，城市資本下鄉(xiāng)才能依規(guī)投資、依規(guī)發(fā)展。

五是要下決心解決“兩棲市民”問題。（重慶市巴南區(qū)區(qū)委、區(qū)政府）