國務院辦公廳印發(fā)的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》）提出，要加快推進生態(tài)保護補償法制建設，研究制定生態(tài)保護補償條例?！兑庖姟穼崿F(xiàn)綜合性、一體化的生態(tài)保護補償向規(guī)范化和法治化方向邁出了堅實的一步。

我國實行自然資源國家所有制，國家是提供生態(tài)系統(tǒng)服務的自然環(huán)境要素的所有權主體，同時也是依靠自然資源獲益的主體。有鑒于此，中央政府在國外“生態(tài)服務付費”概念的基礎上結合國情創(chuàng)造性地提出了“生態(tài)保護補償”的概念。

所謂生態(tài)保護補償，是指在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務價值的基礎上，采用行政、市場等方式，由生態(tài)保護受益者通過向生態(tài)保護者以支付金錢、物質或提供其他非物質利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關損失的行為。其中，“生態(tài)保護受益者”，是指從維護和創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)服務價值等生態(tài)保護活動中受益的個人、單位和地方人民政府；“生態(tài)保護者”，則是指為維護和創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)服務價值投入人力、財力、物力或者發(fā)展機會受到限制的個人、單位和地方人民政府。

我國生態(tài)保護補償工作經(jīng)過了長期的探索和實踐。20年來，中央政府通過縱向財政轉移支付、橫向財政轉移支付以及環(huán)境資源保護稅費等方式，以國家西部大開發(fā)政策為依托，相繼在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地以及重點生態(tài)功能區(qū)等領域實施了多項重大生態(tài)保護、生態(tài)修復和生態(tài)建設工程以及生態(tài)保護的獎補政策，取得了令人矚目的成就。各地政府也積極探索在森林、流域設立地方生態(tài)保護補償資金，用于地方生態(tài)公益林保護以及水源涵養(yǎng)和水質保護。

隨著我國生態(tài)保護補償工作不斷深入，其面臨的規(guī)范化和法治化問題也逐漸凸顯。一是有關生態(tài)保護補償?shù)姆梢?guī)定散見于《環(huán)境保護法》和諸多單項環(huán)境與資源保護法律之中，僅有原則性、鼓勵性規(guī)范而無具體的財稅和體制機制安排條款。實踐中各地實施生態(tài)保護補償所需要的資金主要來源于中央政府和地方各級政府，由各部門通過向財政申請轉移支付資金或者有關生態(tài)工程項目撥款來實現(xiàn)，資金供給缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。二是各部門制定的生態(tài)保護補償政策文件通常只專注本部門職權范圍內(nèi)的生態(tài)保護領域，對生態(tài)系統(tǒng)的整體性考慮不足，對自然資源的補償只偏重于經(jīng)濟價值而很少考慮其固有的生態(tài)價值，導致各部門之間規(guī)定的生態(tài)保護補償資金來源、補償范圍和補償方式等內(nèi)容各不相同且相互封閉信息不交流，總體補償范圍狹窄、補償標準偏低，許多不同領域的資金存在重疊使用或者使用不當?shù)默F(xiàn)象。三是生態(tài)保護補償主要是以有時效性的生態(tài)建設工程為載體，采取以資金補償為主，以政策補償、實物補償、智力補償?shù)葹檩o的補償方式，一旦生態(tài)建設工程結束補償資金就不再發(fā)放。這種由政府包干補償資金而保護者和受益者之間關系脫節(jié)、權責落實不到位的方式很難轉變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)觀念和生產(chǎn)生活方式，不能解決生態(tài)破壞的根本問題。四是區(qū)域間生態(tài)保護補償缺乏指導性規(guī)范，省際之間的補償方式仍在探索中。此外，本應在生態(tài)保護補償中居重要地位的“受益者付費，保護者受償”的責權統(tǒng)一的市場化運行機制也未全面構建和形成。

基于上述問題，制定生態(tài)保護補償條例，應當將重點放在確立和明確生態(tài)保護補償?shù)幕驹瓌t、主要領域與對象范圍、資金來源與補償標準、補償方式與補償效益及其評估機制、相關主體的權利義務關系、監(jiān)督考評機制以及責任追究機制等具體的制度措施之上。其中，應當著重研究將當前分散于各領域實施的各類補償費用以及環(huán)境保護稅收等逐漸統(tǒng)合成為國家生態(tài)保護補償專項資金并由政府統(tǒng)一分配使用。此外，改變政府單一責任補償形式，拓展橫向生態(tài)保護補償方式，建立保護者和受益者之間良性的互動機制和全社會參與的社會資本投入市場化機制，也是制定生態(tài)保護補償條例應當規(guī)定的重要內(nèi)容。（北京大學法學院教授　汪勁）