[主持人導(dǎo)語]2016年2月17日，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）公布。《意見》針對政務(wù)公開理念不到位、制度規(guī)范不完善、工作力度不夠強、公開實效不理想等問題，確立了新時期政務(wù)公開工作的指導(dǎo)思想、基本原則和工作目標(biāo)，針對政務(wù)主動公開、政務(wù)開放參與、政務(wù)能力提升及其強化保障措施等方面明確了工作流程、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要抓手、節(jié)點要求并提出了具體做法?！兑庖姟肥沁^往20年來以《關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》(1998)、《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》(2000)、《關(guān)于進一步推行政務(wù)公開的意見》(2005)、《中華人民共和國政府信息公開條例》(2007)、《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》(2011)等政策文件為代表的政務(wù)實踐的經(jīng)驗提煉和總結(jié)，它的發(fā)布不僅標(biāo)志著國家全力推進政務(wù)改革尤其是政策透明度和政務(wù)服務(wù)水平的堅強信心和決心，也是增強政府公信力、執(zhí)行力，促進政務(wù)公開常態(tài)化的重要舉措，更是國家著力全面推進依法治國和發(fā)展社會主義民主政治、推進現(xiàn)代國家治理和民生福祉的制度保障。為了更好地貫徹落實《意見》精神和要求，新近成立的中國行政管理學(xué)會信息公開與政務(wù)服務(wù)研究會，與《中國行政管理》雜志社共同謀劃，充分利用互聯(lián)網(wǎng)和雜志社微信平臺，邀請專家學(xué)者深度解讀《意見》精神，研究分析全面推進政務(wù)公開的科學(xué)路徑和工作重點，為《意見》措施的落地生根和發(fā)揮作用出謀劃策。本次解讀工作共有20名專家學(xué)者參與，本欄目選擇摘編了其中7篇內(nèi)容，其它文章將在中國行政管理學(xué)會網(wǎng)站、《中國行政管理》網(wǎng)和中國政府網(wǎng)陸續(xù)刊發(fā)。

——本欄目主持人  張定安

新形勢下打造陽光政府的指導(dǎo)性文件

胡 業(yè) 勛

十三五時期是全面推進依法治國的攻堅期，法治政府建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)是全面推進依法治國建設(shè)中的重要一環(huán)，而積極推進政務(wù)公開又是法治政府建設(shè)中的重中之重，公開透明是法治政府的特征與指標(biāo)，因此，中辦、國辦印發(fā)的《意見》既是貫徹全面推進依法治國的重要舉措，也是推進十三五規(guī)劃的有力保障，是新形勢下建設(shè)陽光政府的指導(dǎo)性文件。

《意見》中的創(chuàng)新性提法不少，提出了重點信息的第一責(zé)任人，重要輿情的第一新聞發(fā)言人等;為提升政務(wù)公開的水平提出了“互聯(lián)網(wǎng)+公開”的模式;把政務(wù)公開列入績效考核體系，通過第三方機構(gòu)進行評估等。這些提法具有創(chuàng)新性的同時，也抓住了實踐中的問題，并要求進行規(guī)范性的適用。正因為實踐中出現(xiàn)了政務(wù)公開時效性低的問題，政務(wù)公開列舉的方式?jīng)]有得到充分運用，影響公開效率，《意見》順應(yīng)了當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的形勢，又體現(xiàn)了便民高效的原則。從具體操作來看，政務(wù)公開不僅有制度上的問題，更有推進不利、問責(zé)不暢的問題，究其緣由在于領(lǐng)導(dǎo)干部不重視政務(wù)公開，深層次的原因則是政務(wù)公開不進入績效考核以及進入之后占比較小的問題，《意見》對此明確了要求，體現(xiàn)了創(chuàng)新性與問題性的結(jié)合。

從具體建言來看，為推進《意見》的落實，筆者建議，第一，盡快修訂《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實現(xiàn)與《意見》的有效銜接?！兑庖姟吩谕晟浦贫纫?guī)范中也提及要修訂《條例》，主要原因在于《條例》很多條文是與《意見》相背的，例如“公開為常態(tài)、不公開為例外”的基本原則仍未確立;《意見》中重點領(lǐng)域的信息公開，在《條例》主動公開的重點公開領(lǐng)域未加以明確;依申請公開中的“三要求”與《意見》的基本原則相抵觸等很多措施需要實現(xiàn)銜接統(tǒng)一，因此，修改《條例》迫在眉睫。第二，制度規(guī)定需要落地，有賴于地方黨委、政府的重視。從筆者的調(diào)研來看，政務(wù)公開最大的短板在于落地，制度制訂出來需要在實踐中發(fā)揮作用，實踐中很多地方黨委、政府在面對政務(wù)公開的問題時，考慮的往往是如何拒絕的問題，加之《意見》仍是原則性的規(guī)定較多，要避免“上有政策，下有對策”的情況出現(xiàn)。第三，提升教育培訓(xùn)的覆蓋率，強化政務(wù)公開的知曉度?！兑庖姟访鞔_了要強化教育培訓(xùn)，尤其是要從事政務(wù)公開的工作人員要輪訓(xùn)，但實踐中不僅是從事政務(wù)公開的工作人員需要培訓(xùn)，行政機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人也需要通過會前學(xué)法等形式了解政務(wù)公開的內(nèi)容，同時，司法部門也可以通過講師團的形式向群眾進行宣傳教育，因為實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了濫用知情權(quán)，利用政務(wù)公開進行“無理取鬧獲取利益”的情形。第四，提升政務(wù)公開的管理能力，真正做到為民服務(wù)。從各個地方的實際來看，政務(wù)公開的管理部門仍然存在多頭重合等問題，黨委、政府各有公開職能部門，各地的管理部門稱呼也有不同，有的地方叫政府信息公開辦公室，有些地方合在一起叫政務(wù)公開辦公室，還有一些叫政府效能提升辦公室，這些部門在職責(zé)、權(quán)限上容易出現(xiàn)上下級之間管理上的沖突，因此有必要提升政務(wù)公開的管理能力，用公開促進政府職能轉(zhuǎn)變。

(作者單位：四川行政學(xué)院法學(xué)部)

關(guān)聯(lián)性社會沖突時政府信息回應(yīng)方案

李鵬  西寶  張銳昕

關(guān)聯(lián)性社會沖突是指由風(fēng)險信號在社會系統(tǒng)中的關(guān)聯(lián)過程所引發(fā)的多元行動者對事件信息、真相、處置及結(jié)果的不知情、不滿意、不信任，并由直接危險源上升為關(guān)聯(lián)多元危險源的沖突連續(xù)升級過程。《意見》提出，政務(wù)公開工作要積極主動回應(yīng)社會關(guān)切。尤其是面向重要政務(wù)輿情、媒體關(guān)切、突發(fā)事件等熱點問題時，要及時發(fā)布權(quán)威信息，講清楚真相、措施及結(jié)果。隨著中國改革步入深水區(qū)，尤其是新型社會沖突生成的過程中，傳統(tǒng)的就事論事型或者一味的積極主動公開已經(jīng)不能滿足“現(xiàn)代政府要及時回應(yīng)人民群眾的期盼關(guān)切”的時度效要求。為此，如何制訂政府信息回應(yīng)策略組合，使新型社會沖突時的政府信息回應(yīng)工作“更聰明”，相關(guān)部門應(yīng)該從“系統(tǒng)性威脅”的高度予以重視。

一、新型社會沖突的“系統(tǒng)性威脅”

(一)利益訴求的“最近宣泄口”。在媒體高度發(fā)達的現(xiàn)代社會中，小規(guī)模的沖突事件能夠借助互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)媒介產(chǎn)生各類不滿群體表達利益訴求的“最近宣泄口”，甚至演化成關(guān)聯(lián)性、無目的、有組織的新型社會沖突。如郭美美事件中政務(wù)部門無法回應(yīng)郭美美與慈善機構(gòu)及官員的關(guān)系，延安城管打人事件中城管部門及主要官員主動向傷者道歉卻引發(fā)了人肉搜索等。新型社會沖突中風(fēng)險社會放大過程能夠?qū)φ畏€(wěn)定、經(jīng)濟秩序、社會和諧、國家安全等構(gòu)成系統(tǒng)性威脅。經(jīng)濟合作與發(fā)展等國際組織也將其列為“未來的全球性沖擊”之一。

(二)傳統(tǒng)政府信息回應(yīng)方式失效。立足中國情境，新型社會沖突通常與經(jīng)濟、環(huán)境、健康、安全等領(lǐng)域的輿論議題相互關(guān)聯(lián)，尤其是政務(wù)公開的“不主動、不及時、不回應(yīng)、不發(fā)聲”現(xiàn)象更容易誘發(fā)或加速“最近宣泄口”的形成。與傳統(tǒng)突發(fā)事件不同的是，政務(wù)部門雖在風(fēng)險信號潛伏階段具備較強信息控制力，但卻難以判斷風(fēng)險信號的集聚趨勢;而升級階段雖管理對象明確，但又錯失良機，致使新型社會沖突連續(xù)升級，應(yīng)急管理成本快速上升，其破壞力難以有效抑制。面對這種風(fēng)險信號的社會放大過程，政務(wù)部門及主管部門一把手已經(jīng)體會到“想說些什么，卻不知何時何地準(zhǔn)確表達”、“明明和自己無關(guān)，但卻百口莫辯”，“想做點什么，不但無從下手，而且傳統(tǒng)做法還容易適得其反”等窘境。

(三)政務(wù)公開工作的時度效困境。在新型社會沖突進程中，不同類型的風(fēng)險信號于不同時機窗口、不同的頻度和組合，生成了漣漪效應(yīng)。如果政務(wù)部門只針對單一或部分風(fēng)險信號，發(fā)布權(quán)威信息，講清真相，公開措施及結(jié)果，是無法有效干預(yù)事件進程的。政府信息回應(yīng)主要遇到了時度效三方面的困境。一是時機維度的兩難困境。在潛伏階段，政務(wù)公開時機雖好，但事件進程呈現(xiàn)出非線性趨勢，主管部門無法預(yù)判風(fēng)險的社會放大趨勢;在升級階段，事件的非線性演化路徑雖已明確，但卻已錯失信息回應(yīng)時機，而連續(xù)放大的破壞力又呈現(xiàn)出非比例放大。二是強度維度的放大困境。此類型事件中群體行動過程表現(xiàn)為自組織特征和利益訴求差異性特征，這使得政務(wù)信息公開頻度和組合方面的微小誤差都有可能觸發(fā)風(fēng)險社會放大的升級過程。三是效度維度的信任困境。小規(guī)模沖突中政府信息回應(yīng)不當(dāng)或者矯枉過正，都有可能觸發(fā)跨時空、跨功能、跨事件的不信任信號關(guān)聯(lián)，甚至形成對政務(wù)部門或信息回應(yīng)行為的信任危機。

二、政府信息回應(yīng)的管理建議

(一)政府信息回應(yīng)的溝通技巧及使用條件。面對新型社會沖突的系統(tǒng)性威脅，政務(wù)部門以主動公開和不公開為兩段，應(yīng)建立起五種化解沖突的回應(yīng)技巧，即決斷型、激進型、折衷型、忍讓型、回避型。值得說明的是，當(dāng)面對風(fēng)險信號社會放大過程時，這五種技巧需要于特定時機組合使用。決斷型溝通技巧是為了凝聚多元沖突方的價值共識，而選擇積極主動且開誠布公地推進政務(wù)公開。這項技巧需要卷入沖突的多元主體保持理性，且存在共同的、可預(yù)期的價值目標(biāo)。激進型溝通技巧視化解沖突為一場決戰(zhàn)，在信息回應(yīng)時應(yīng)依靠強制力的威懾作用。這里需要沖突多方都能認(rèn)可強制力的合法性。折衷型溝通技巧視沖突多方具有公平的發(fā)言機會，適當(dāng)引入平等的溝通通道是化解危機的關(guān)鍵路徑。運用這種技巧的前提是，沖突過程仍然存在沖突多方都能夠接受的解決方案或談判機制。忍讓型溝通技巧以盡可能滿足沖突多方的利益訴求為目標(biāo)，這是避免造成重大經(jīng)濟損失的主要辦法。這種技巧通常運用于小規(guī)模、局部性的沖突事件。回避型溝通技巧需要政務(wù)部門對沖突置之不理，以期不了了之。奉行這一技巧的原則是不惜一切保持中立態(tài)度。

(二)政府信息回應(yīng)的時機及判斷依據(jù)。新型群體性事件在直接沖突階段和間接沖突階段呈現(xiàn)出截然不同的形成機理，政務(wù)公開工作在全周期中共有七次信息回應(yīng)的時機。第一次為小規(guī)模沖突事件的危險源或潛在危險源明確時，應(yīng)以傳統(tǒng)的主動公開方式或激進型技巧為主的策略，切斷由危險源疊加所產(chǎn)生的漣漪效應(yīng)。第二次為線下向線上擴散、局部向全局?jǐn)U散的時機，這需要以引導(dǎo)型或折衷型為主的策略阻斷危險源疊加與風(fēng)險信號的關(guān)聯(lián)過程。通過案例發(fā)現(xiàn)，第一次和第二次時機稀少且模糊不清，但黃金期對化解沖突至關(guān)重要。第三次由“表達不滿”到“有組織的溝通”。第四次由“有組織的溝通”向“群體動員”轉(zhuǎn)化。這兩次都需要主管部門收集和研判輿情過程中的風(fēng)險信號的社會放大過程，利用決斷型或引導(dǎo)型為主的策略阻斷其組織規(guī)律。在這期間的動態(tài)輿情分析工作不能僅有互聯(lián)網(wǎng)軟件或工具完成，還需要依靠專業(yè)隊伍的人工編碼過程和建模功能。第五次由“群體動員”到“暴力行為”，這需要以決斷型為主的策略阻斷或屏蔽群體行動的信息傳遞。第六次是“暴力行動”持續(xù)升級階段，這需要針對不同沖突參與方的訴求進行針對性溝通，以此降低暴力行動所產(chǎn)生的大面積影響。第七次是事件終結(jié)階段，將繼續(xù)采用傳統(tǒng)的政府信息公開方式。

(三)政府信息回應(yīng)的聯(lián)動機制。第一，新型社會沖突進程中，政府信息回應(yīng)涉及到新聞發(fā)言人、官方媒體、官方新媒體、重要媒體、重要新媒體、黨員新媒體、公務(wù)員新媒體等多元信息回應(yīng)通道，如何選擇特定時機利用信息通道組合方式進行信息公開就變得尤為重要。例如，在第一次和第二次的黃金時機，官方與個人、主流與新媒體的組合使用，將是阻斷危險源和風(fēng)險信號組合的有效聯(lián)動措施。第二，由于新型社會沖突需要專業(yè)化決策者和專業(yè)信息回應(yīng)隊伍，所以要加強針對溝通技巧、組合策略、內(nèi)容分析、通道建立、回應(yīng)方式的培訓(xùn)系統(tǒng)化。第三，雖然應(yīng)急預(yù)案中明確列出信息發(fā)布的授權(quán)發(fā)布、散發(fā)新聞稿、組織報道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會等方案，但仍然需要針對七次時機和五種策略進行明確。

(作者單位：李鵬，西寶，大連理工大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)部;張銳昕，吉林大學(xué)行政學(xué)院)

打造智能化便民化的政務(wù)公開平臺

譚海波  孟慶國

政務(wù)公開是現(xiàn)代行政的一項基本制度。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視并繼續(xù)推進政務(wù)公開工作。黨的十八屆三中全會提出，要“完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！?黨的十八屆四中全會從政務(wù)公開的原則、制度、重點、載體等方面，對全面推進政務(wù)公開工作提出了明確要求。2016年2月17日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的指導(dǎo)意見》，部署全面推進政務(wù)公開工作。新形勢下，要切實增強做好政務(wù)公開工作的責(zé)任感和緊迫感，積極探索全面推進政務(wù)公開的科學(xué)路徑，既要營造法治化、常態(tài)化的政務(wù)公開環(huán)境，還要構(gòu)建一體化、協(xié)同化的政務(wù)公開工作機制以及建設(shè)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的政務(wù)公開體系，特別要結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)和傳播手段，以群眾查閱資料，運用知識的方式轉(zhuǎn)換為契機，打造智能化、便民化的政務(wù)公開平臺。

打造智能化、便民化的政務(wù)公開平臺，首先是不斷完善政府網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)，大力推進網(wǎng)上行政審批、電子采購和電子招投標(biāo)工作，引導(dǎo)公眾通過互聯(lián)網(wǎng)參與行政決策、申請行政許可、電子投票、民意調(diào)查、滿意度評價等活動，逐步擴大網(wǎng)上審批、查詢、交費、辦證、咨詢、投訴、求助等服務(wù)項目的范圍，為企業(yè)和公眾提供快捷、方便的政務(wù)服務(wù)。與此同時，要善于把握媒體傳播的規(guī)律，運用網(wǎng)民喜愛的數(shù)字化、圖表化、可視化方式制作政務(wù)公開的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品，使政府網(wǎng)站變得輕松、親切、活潑，增強政務(wù)活動的透明性、實效性和親民性，并輔之以及時的政策解讀和回應(yīng)，讓公眾看得到、聽得懂、能監(jiān)督。

其次，建立基于大數(shù)據(jù)的綜合政務(wù)信息平臺。加強針對大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略規(guī)劃研究和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定規(guī)范的大數(shù)據(jù)技術(shù)運用和管理標(biāo)準(zhǔn)，在保證信息安全的前提下，逐步整合國土、交通、社保、醫(yī)療、教育等公共信息資源，以及投資、生產(chǎn)、消費等經(jīng)濟領(lǐng)域數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息資源的整合與共享。在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域，制定詳細(xì)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放目錄，開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的試點工作，規(guī)范、有序的推動政府?dāng)?shù)據(jù)向企業(yè)、社會開放，促進數(shù)據(jù)資源的有效開發(fā)、應(yīng)用和創(chuàng)新。與此同時，要加快建立統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息大數(shù)據(jù)平臺，推進大數(shù)據(jù)與網(wǎng)上辦事大廳、社區(qū)公共服務(wù)信息平臺建設(shè)等相結(jié)合，利用大數(shù)據(jù)支持企業(yè)、公眾申辦事項材料的歷史共享、主題分析、同步分發(fā)和協(xié)同辦理，開展針對對企業(yè)和公眾的分級分類、定制化和個性化的信息推送和業(yè)務(wù)辦理，推進政務(wù)服務(wù)模式創(chuàng)新。

再次要建設(shè)基于新媒體的政民互動新渠道。在激活傳統(tǒng)公告欄、報紙、廣播、電視臺等媒介資源的基礎(chǔ)上，充分吸納新一代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和手段，積極探索政務(wù)微博、微信發(fā)布、政務(wù)APP等移動客戶端應(yīng)用，及時發(fā)布各類權(quán)威政務(wù)信息，尤其是涉及公眾重大關(guān)切的公共事件和政策法規(guī)方面的信息。要充分利用維基技術(shù)、開源生產(chǎn)、云端架構(gòu)等新興信息技術(shù)的互動和協(xié)作功能，以實時、便捷、用戶導(dǎo)向的方式與公眾進行雙向交流，逐步形成開放、互動、協(xié)同的政務(wù)公開新業(yè)態(tài)，構(gòu)建基于用戶需求的定制化的信息公開方式。與此同時，加強對政務(wù)微博、微信、播客、SNS等新興載體的審核登記，制定完善的管理辦法，確保新興政務(wù)公開平臺的安全性和可靠性。

(作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院)

致力打造政府信息公開的法治升級版

羅 亞 蒼

《意見》文件的出臺，立足于打造政府信息公開的法治升級版，必將掀起公共信息領(lǐng)域一場新革命，順勢開啟政府法治建設(shè)的新篇章，有力補強法治中國建設(shè)的新板塊，影響深遠(yuǎn)，善莫大焉。

《意見》指導(dǎo)思想明確，一是崇法善治。文件開篇第一句就旗幟鮮明提出“公開透明是法治政府的基本特征”，凸顯了政府治理的法治格調(diào)，文件通篇滲透了限制行政權(quán)力、保障公民權(quán)利的法治意蘊，勇敢將以前的一些內(nèi)部“禁區(qū)”釋放為開放“社區(qū)”，如決策過程、重點改革任務(wù)、重要政策、重大工程項目的執(zhí)行情況等，重在以公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)為主體的權(quán)利束制約督促政府權(quán)力主動作為、正確作為、依法作為。二是開放參與。政務(wù)運行及信息公開，從傳統(tǒng)的政府機關(guān)主導(dǎo)的事前保密、事后通知模式，轉(zhuǎn)換為全新的強調(diào)公民主體地位的實時參與、溝通互動模式，打造大數(shù)據(jù)公開平臺擴大可及度，通過政策解讀提升知悉度，通過政民互動平臺增強參與度，通過媒體參與增加曝光度，通過網(wǎng)絡(luò)新媒體提高開放度，實現(xiàn)全面開放、全程參與。三是利益共享。還權(quán)于民、還利于民，政務(wù)信息來源于民，最終要造福人民，智慧性地將政務(wù)信息提升到公共資源的高度，具有稀缺性、有用性特征，激發(fā)政務(wù)信息的民生保障功能，輻射政府信息在鼓勵眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌，“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的刺激效應(yīng)。四是全面公開。全面公開、全程公開、原則公開，除了法定保密情形和重大充足理由，政務(wù)一律公開;政務(wù)不僅要公開，而且要以群眾看得見、讀得懂、近得了、能監(jiān)督的方式公開，化解了公開顧慮，拉近了政民距離。

《意見》還明確提出以效果為導(dǎo)向，不再簡單關(guān)注公開的外觀形態(tài)，更加強調(diào)考察公開的實質(zhì)效果，從政務(wù)事項的末位告知提升到政務(wù)運行的全程知悉，從政務(wù)處理的單方主導(dǎo)到政務(wù)參與的互動傳導(dǎo)，將政務(wù)公開完全關(guān)進制度的籠子，以制度確保效果、以制度求得實效，用制度化的設(shè)計安排擠壓任性的空間，以制度性的條款條文提升剛性的約束，是政務(wù)公開領(lǐng)域的自我加壓、自我革新、自我提升。注重政務(wù)輿情收集、研判、處置和回應(yīng)，建立部門性、區(qū)域性的重要政務(wù)輿情、媒體關(guān)切、突發(fā)事件等熱點問題的媒體通報制度，提高重大突發(fā)事件及社會熱點事件的輿情應(yīng)對能力。同時引入效果評估制度。加大政務(wù)公開的效果評價力度，完善效果內(nèi)部評價，引入第三方質(zhì)量評估制度，增強政務(wù)公開效果評估的客觀性和科學(xué)性。整合內(nèi)部和外部資源，專職人員專門機構(gòu)政務(wù)公開和協(xié)同人員配合部門政務(wù)公開相結(jié)合，政府公開的主動公布和新聞媒介的輔助公開相結(jié)合，強調(diào)政府資源、自力更生和引進社會資源、購買服務(wù)相結(jié)合。嚴(yán)格考核監(jiān)督制度，突出績效考核指揮棒作用，將政務(wù)公開工作納入績效考核體系，加大分值權(quán)重;加強政務(wù)公開的法律監(jiān)督、社會監(jiān)督、行政監(jiān)督、媒體監(jiān)督、專門監(jiān)督和專項監(jiān)督;強化激勵和問責(zé)，獎優(yōu)懲劣、嚴(yán)格兌現(xiàn)。

(作者單位：湖南省地方稅務(wù)局)

提高公眾參與能力是《意見》的最大亮點

季 乃 禮

《意見》對公眾參與提供了制度保障。讓公眾參與政策過程，必須有兩個前提：其一，必須為公眾參與提供相應(yīng)的制度保障，即把公眾參與作為政策制定的必要條件;其二，公眾必須有能力參與政策過程。兩者缺一不可?！兑庖姟返某雠_，恰恰從公眾參與的角度緩解甚至消除了目前政策過程中所存在的問題。從《意見》可以看出，把政策看作一個過程來看，把政策過程細(xì)化為決策、管理、服務(wù)、結(jié)果、重要領(lǐng)域信息公開。在幾個關(guān)鍵的節(jié)點上，《意見》都規(guī)定了公眾的參與?！兑庖姟芬?guī)定了“預(yù)公開”制度，即政策出臺前，必須提前公布，征詢各方的意見，意見各方既包括了有著直接經(jīng)驗的利益相關(guān)方，也包括對此深有研究的專家，同時也包括了能夠持相對公允立場的公眾、媒體等。其中公眾的參與是其最為突出的規(guī)定。因為以前的政策制定，利益相關(guān)方、專家、以及媒體已經(jīng)是參與者，唯一參與不足的是公眾參與?！≡诜?wù)公開環(huán)節(jié)中，明確規(guī)定除了“利企”外，“便民”是重要目的。更重要的是，在“擴大政務(wù)開放參與”中，“公眾更大程度參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督”，即強調(diào)了公眾整個過程的參與，同時規(guī)定了在政策實踐中政府必須收集民眾的意見，以及對民眾的意見進行積極回應(yīng)。

《意見》促進公眾的參與能力。以前政策制定過程中可能存在忽略公眾利益的問題，明確公眾參與可以保證政策的公正性，能夠服務(wù)于公眾的利益。但是《意見》的重要性不僅僅在于此。因為“公眾”往往是一個“抽象”的名詞，不像利益相關(guān)方、專家和媒體那么具體，而且他們的參與以前有著明確的制度規(guī)定。從以往的政策實踐來看，公眾參與可能有多種形式：從公眾中選取代表參與政策討論，或者公眾通過政府網(wǎng)站，或媒體等平臺參與討論。也就是以前也為公眾參與提供了一些渠道，但都面臨一個問題：代表的非代表性。即真正能夠參與政策討論的往往是那些學(xué)歷較高，對政策感興趣的民眾，而一般的民眾則因為自己對政策理解有限，或者沒有時間和技術(shù)能力等而無法參與決策過程?！兑庖姟凤@然意識到該問題，提出了“擴大政務(wù)開放參與”，對此可以做如下的解讀：

其一，政策信息的公開?！罢?dāng)?shù)據(jù)共享開放”，通過媒體對政策的發(fā)布等皆是如此。在《意見》中，規(guī)定了決策、管理、服務(wù)、結(jié)果、重要領(lǐng)域信息公開，人們可以從媒體或網(wǎng)上對此有所了解，對于公眾的政策水平會有極大提高。因為對于專家和利益相關(guān)方，甚至媒體的記者來說，即使《意見》沒有出臺以前，他們在政策的各個過程也有參與，對其中的信息也了解較多，從這個角度來說，《意見》規(guī)定的政策過程的公開，主要是針對公眾的。

其二，政策的解讀。信息公開越多，人們可能了解越多。但是可能仍然有一部分人即使看了政策信息，也會理解不夠。《意見》規(guī)定了“加強政策解讀，將政策解讀與政策制定工作同步考慮，同步安排，充分利用新聞發(fā)布會和政策吹風(fēng)會進行政策解讀?！笨梢哉f，政策解讀即是針對民眾理解能力不足。

其三，政策參與以提高公眾素質(zhì)?！兑庖姟芬?guī)定公眾參與政策整個過程，同時對公眾的聲音要積極回應(yīng)。政策的參與好處有以下幾方面：公眾參與政策過程即是一個自我教育的過程，通過參與，熟悉了政策的內(nèi)容，彌補了政策知識的欠缺;激發(fā)公眾參政的政治信任，公眾在參與過程中，自己的意見得到了尊重和體現(xiàn)，會表現(xiàn)出對政策和政府的信任;增加公眾的政治效能?！兑庖姟诽匾鈴娬{(diào)了重視輿情，尤其是健全“回應(yīng)機制”，可以說政府能夠積極回應(yīng)民眾的意見是增加民眾效能的關(guān)鍵。公眾政治信任和政治效能的增強，這是評價一個國家理想公民的最重要的指標(biāo)。

其四，提高政府電子政務(wù)能力以節(jié)約公眾參與成本。一般來說，政治活動在公眾生活中只占很小的一部分，他們可能被求學(xué)、結(jié)婚、求職、養(yǎng)育子女，甚至是娛樂活動所占據(jù)，這就決定了他們在政策參與中的精力是有限的，如果他們覺得在政策參與中付出的時間和精力太多，可能會選擇不參與?！兑庖姟烦浞忠庾R到此，提出了“提升政務(wù)能力”，“加快互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，電子政務(wù)的提升帶來的好處是多樣的，譬如，可以提高政務(wù)的辦事效率。而從公眾參與的角度，為他們網(wǎng)絡(luò)參政提供了渠道，節(jié)約了參與的成本，提供了政策參與的意愿。

總之，提高公眾參與能力是《意見》的最大亮點?！兑庖姟返某雠_，為公眾政策參與提供了制度上的保障，提升了公眾參與的能力，增強了他們參與政策的意愿，隨著公眾參與機會和能力的提高，以前政策過程中所存在的一些問題會得到緩解，甚至是消除。需要指出的是，《意見》很好地實現(xiàn)了兩個“社會正義”。分配的正義主要體現(xiàn)在結(jié)果的公開上，而程序的正義則主要體現(xiàn)在公民對政策的參與過程上，兩個正義的滿足必然會提升公眾對政策的滿意度。當(dāng)然公眾參與能否真正落實到實處，還需要各個部門在制定相關(guān)政策時對《意見》的規(guī)定進行細(xì)化。

(作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院)

從信息流角度審視重點領(lǐng)域信息公開
對促進政府依法行政的作用

肖 衛(wèi) 兵

從信息流角度來看政府信息公開工作，無非有四支不可或缺的相關(guān)信息流，包括政府間的內(nèi)部公開信息流、公眾間的外部公開信息流、政府向公眾提供信息的主動公開信息流和公眾向政府申請信息的被動公開信息流。重點領(lǐng)域信息公開其實是一支主動公開信息流，是我國開展近30年的政務(wù)公開工作一貫做法的延續(xù)。開展重點領(lǐng)域信息公開工作不是為了公開而公開?！墩畔⒐_條例》第一條的立法目的，其中一個就是促進政府依法行政。重點領(lǐng)域信息公開則是實現(xiàn)這一立法目的重要舉措。國務(wù)院辦公廳也從2012年開始連續(xù)發(fā)布了年度政府信息公開工作要點，對信息公開重點領(lǐng)域不斷進行充實和凝練?？梢哉f，我國的重點領(lǐng)域信息公開工作是從信息流間互動層面加大力度促進政府依法行政的關(guān)鍵性措施。這是因為：

首先，開展重點領(lǐng)域信息公開工作是從主動公開和外部公開信息流間關(guān)系角度促進政府依法行政的需要。在微博微信等新媒體所帶給了我國公眾間信息分享快速便捷后，政府應(yīng)該意識到處理突發(fā)事件還離不開及時發(fā)布信息。這既是贏得主動，甚至搶先擊破謠言，提升政府公信力的最好舉措，同時也是通過更大程度的公開透明，主動接受社會監(jiān)督的必需。

其次，開展重點領(lǐng)域信息公開工作也是從主動公開和被動公開信息流間關(guān)系角度促進政府依法行政的需要。雖然通過依申請公開促進政府依法行政不可或缺，但那是個案式的，也是被動的。我們更需要基于個案收集，提升到相關(guān)重點領(lǐng)域角度，以主動公開方式積極回應(yīng)過往多年依申請公開工作所反映出來的公眾期盼，進而縮小與公眾信息需求之間的差距。

最后，開展重點領(lǐng)域信息公開工作還是從主動公開信息流自身完善角度促進政府依法行政的需要。和法律法規(guī)規(guī)章一樣，規(guī)范性文件及其清理結(jié)果的主動公開屬應(yīng)有之義。這是深入推進簡政放權(quán)和加快建設(shè)法治政府的現(xiàn)實需要。

意見的發(fā)布已經(jīng)告一段落，未來更為緊迫的任務(wù)是各地區(qū)各部門根據(jù)本意見制定具體實施辦法，抓好落實工作。這一方面需要意識到信息流間互動關(guān)系的重點領(lǐng)域信息公開工作絕不是一成不變的，隨著政府信息公開工作的推進，群眾的信息需求也會變化，各地的情況也會有所不同，重點公開的方向領(lǐng)域也會適時調(diào)整，動態(tài)的看待重點領(lǐng)域信息公開并聚焦實效成為必需。另一方面，重點領(lǐng)域信息公開工作的推進絕不僅僅限于內(nèi)容上，還應(yīng)體現(xiàn)在主動公開的方式上以及主動公開內(nèi)容獲取的便民上，各地可以結(jié)合實際情況，通過主動公開方式以及內(nèi)容獲取領(lǐng)域的創(chuàng)新，在體現(xiàn)自身特色的同時貫徹落實意見規(guī)定。例如，對于規(guī)范性文件及其清理結(jié)果的公開就有很多文章可做。各地有必要結(jié)合草案公開和草案意見征集系統(tǒng)，打造反映這些文件全生命周期的可以溯源的一站式平臺。最后，在加強突發(fā)事件、公共安全、重大疫情等信息發(fā)布的廣度、深度和方式方法的同時，還需要照顧到附隨這些熱點事件所可能引發(fā)的依申請公開的妥善處理，做好政府信息公開的動態(tài)管理。

(作者單位：上海政法學(xué)院)

以《意見》發(fā)布為契機
全面推進政府信息公開的實踐和學(xué)術(shù)研究

于 文 軒

《意見》反映了中國政府通過信息公開和政務(wù)公開工作，推進民主和法治化進程，推進政府行政改革，提升政府行政效率，促進經(jīng)濟發(fā)展的真實和迫切的愿望。2007年的《政府信息公開條例》對整個政府行政管理文化、制度和方式方法等產(chǎn)生了重大影響。市民、學(xué)者、非營利組織和新聞媒體開始以此對各級政府提出信息公開的要求，越來越多的有關(guān)政府信息公開的行政和司法訴訟開始出現(xiàn)。結(jié)合電子政務(wù)建設(shè)，國務(wù)院辦公廳相繼出臺了一系列加強《政府信息公開條例》執(zhí)行的指導(dǎo)意見，極大地推動了政府信息公開工作的開展，對中國的民主和法治化的發(fā)展產(chǎn)生了強大的積極的正面的影響。

然而不容忽視的是，盡管理論上非常美好，政府信息公開的立法和實踐在全世界范圍內(nèi)都是一個充滿爭議的難題。即使在公認(rèn)的政府信息公開法律體系較為齊備、執(zhí)行狀況相對較好的美國，政府對政府信息公開法律的執(zhí)行也差強人意。加州大學(xué)洛杉磯分校(UCLA)法學(xué)教授理查·桑德(Richard Sander)為了得到關(guān)于加州黑人學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)的數(shù)據(jù)，向加州政府索要數(shù)據(jù)未果之后，不得不將加州政府訴上法庭。盡管加州高院認(rèn)為桑德教授有權(quán)獲取數(shù)據(jù)，桑德在公開辯論中也不得不抱怨，要最后得到數(shù)據(jù)還需要相當(dāng)漫長的時間。一些研究認(rèn)為,《政府信息公開條例》由于各種各樣的局限性，在立法原則、法律位階、以及其他法律規(guī)章制度銜接、制度構(gòu)建和實施監(jiān)督上存在著一系列問題和挑戰(zhàn)，認(rèn)為中國政府信息公開的執(zhí)行特別需要在公共宣傳，政府資源投入，政府能力構(gòu)建，政府信息分類和目錄化、公務(wù)員培訓(xùn)，測評和問責(zé)體系建設(shè)等方面進行改進和加強。

此次《意見》清晰明確地強調(diào)要堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外; 要求建立權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單;明確推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開和包括財政預(yù)決算在內(nèi)的重點領(lǐng)域信息公開?！兑庖姟诽貏e對信息公開的組織領(lǐng)導(dǎo)、績效考核做出了明確清晰的規(guī)定。《意見》還特別對鼓勵和支持第三方機構(gòu)對政府信息公開質(zhì)量和效果進行測評，強調(diào)新聞媒體、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、人民團體、社會公眾、新聞媒體對政府信息公開工作開展的監(jiān)督作用。這是對《政府信息公開條例》的重大的完善、發(fā)展和推進。

以《意見》印發(fā)為契機，中國政府對政府信息公開的強力推動既有重要的實踐意義，對中國包括公共管理研究在內(nèi)的社會科學(xué)研究的發(fā)展也會產(chǎn)生重大影響。實踐中， 政府是公共信息數(shù)據(jù)的最大擁有者。在數(shù)據(jù)信息時代，數(shù)據(jù)具有重大的經(jīng)濟價值。政府信息公開的意義不只在于推動政府提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率、反腐敗，政府信息公開和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及政府的“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”政策相結(jié)合，還會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，這對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和科學(xué)技術(shù)進步影響深遠(yuǎn) 。在理論上，中國政府通過政府信息公開法律和政策的制定和執(zhí)行向世界展示了中國政府在推進民主和法治上的努力和成效，這對于營造民主、開放和法治的國際形象非常重要。同時對政府信息公開法律和政策制定、執(zhí)行實踐的探索和研究對于構(gòu)建樹立有中國特色的社會主義民主和法治制度有重大的理論意義。政府信息公開將大大提高中國社會科學(xué)研究的質(zhì)量。通過對政府掌握的大量政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展進行數(shù)據(jù)分析，會產(chǎn)生高質(zhì)量的、既有重大理論貢獻也有重大實踐影響力的研究。這對于提升中國社會科學(xué)研究和從業(yè)人員的社會地位和影響力，中國公共政策制定和執(zhí)行的科學(xué)化和民主化，中國公共政策制定和評估的質(zhì)量都極為重要。

對于公共管理學(xué)學(xué)科來說，政府信息公開為提升中國公共管理學(xué)科在國內(nèi)和國際的實踐和學(xué)術(shù)影響力都將帶來巨大機遇。事實上從2007年起北京大學(xué)和上海財經(jīng)大學(xué)的研究者們就已經(jīng)開始對中國政府的信息公開，特別是財政信息公開進行了大量的研究，在對政府信息公開工作在中國的開展產(chǎn)生了巨大的實踐影響力的同時，也產(chǎn)生了一批有國際學(xué)術(shù)影響力的學(xué)術(shù)作品。政府信息公開研究是國際公共管理研究的處女地，政府信息公開研究方興未艾，非常有發(fā)展?jié)摿?。美國著名公共管理學(xué)者羅森布魯姆及其弟子們對美國政府在新公共管理影響之下對包括政府信息公開在內(nèi)的 “非任務(wù)價值” (Non-mission Values)的忽視進行了大量的批判和研究。中國政府對政府信息公開工作的強力推動和支持，特別是《意見》中強調(diào)要將政府信息公開整合到績效評估和行政問責(zé)之中，以及對第三方評估和公眾參與的鼓勵，為中國公共管理研究者提供了前所未有的機遇，提供了大量新穎的研究問題和廣闊的研究空間，這對于提升中國公共管理研究的研究質(zhì)量和國際影響力意義極為重大。

政府信息公開的立法和實施對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，科技發(fā)展，政府現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建、政府公共政策制定和執(zhí)行的民主、科學(xué)、法治化建設(shè)，中國社會科學(xué)研究特別是公共管理研究的發(fā)展有重大意義。然而政府信息公開的實施和實效是全世界立法、司法和公共管理的難題，這需要領(lǐng)導(dǎo)層、立法者、公共管理的實踐者、學(xué)術(shù)研究者和廣大人民群眾的共同努力。

(作者單位：新加坡南洋理工大學(xué)公共政策與全球事務(wù)系)