“十三五”時(shí)期將是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，必須徹底解決全國(guó)目前尚未脫貧的7000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口的貧困問(wèn)題。確保完成農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧，貧困縣全部摘帽，須使建檔立卡貧困人口中5000萬(wàn)人左右通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施實(shí)現(xiàn)脫貧，其余完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口實(shí)行社保政策完成脫貧。

當(dāng)前，我國(guó)扶貧開發(fā)工作任務(wù)依然繁重，貧困人口規(guī)模仍然龐大，扶貧脫貧難度越來(lái)越大，我國(guó)扶貧工作也出現(xiàn)一些新轉(zhuǎn)變、新特點(diǎn)和新要求，同時(shí)也面臨新挑戰(zhàn)。因此，“十三五”時(shí)期扶貧工作要適應(yīng)新形勢(shì)、采取新思路、運(yùn)用新機(jī)制、激發(fā)新動(dòng)力，完成扶貧攻堅(jiān)重大任務(wù)，補(bǔ)“三農(nóng)”工作短板，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的總目標(biāo)。

扶貧開發(fā)仍存四大難題

我國(guó)扶貧開發(fā)工作成效巨大，但當(dāng)前扶貧開發(fā)依然存在四大難題。

一是扶貧對(duì)象規(guī)模依然龐大，扶貧減貧難度加大。一方面，按照2300元年收入2010年不變價(jià)的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)依然有7017萬(wàn)人低于此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，貧困發(fā)生率為7.2%，扶貧對(duì)象的規(guī)模龐大，扶貧工作依然艱巨。另一方面，隨著時(shí)間的推移，減貧幅度出現(xiàn)明顯下降，2010～2014年減貧幅度從26.1%下降到14.9%，減少了11.2%，減貧幅度下降非常明顯。

二是扶貧不精準(zhǔn)問(wèn)題比較突出。一方面，受農(nóng)村資產(chǎn)信息和家庭統(tǒng)計(jì)體系不健全、指標(biāo)限制及人為操控等因素影響，貧困人口識(shí)別難，導(dǎo)致貧困戶難選錯(cuò)選問(wèn)題普遍存在，扶貧資金不能到真正貧困人口手中；另一方面，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)未能與精準(zhǔn)扶貧有效結(jié)合；另外，對(duì)貧困人口返貧問(wèn)題重視不夠，缺乏對(duì)扶貧人口的動(dòng)態(tài)跟蹤和返貧人口再入機(jī)制。

三是扶貧開發(fā)與國(guó)家和區(qū)域性重大戰(zhàn)略不銜接。一方面，“片區(qū)規(guī)劃”與“十二五”規(guī)劃不銜接，“片區(qū)規(guī)劃”部分建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)難度大；另一方面，扶貧規(guī)劃與當(dāng)前國(guó)家重大區(qū)域性戰(zhàn)略存在結(jié)合不緊密、不銜接，未能有效推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成區(qū)域發(fā)展不平衡，特困地區(qū)發(fā)展滯后。

四是基層扶貧機(jī)構(gòu)不健全，扶貧治理機(jī)制亟待完善。目前，扶貧組織人員呈現(xiàn)“上級(jí)隊(duì)伍強(qiáng)，下面隊(duì)伍弱”局面，工作效能和協(xié)調(diào)力度較弱，缺乏政府多部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，造成扶貧效率較低，扶貧政策執(zhí)行不到位，制度化評(píng)估問(wèn)責(zé)制不完善，政府扶貧管理不到位等問(wèn)題。

把握“十三五”扶貧開發(fā)三大新形勢(shì)

一是扶貧開發(fā)戰(zhàn)略新轉(zhuǎn)變。2011年我國(guó)進(jìn)入同步小康發(fā)展扶貧階段，扶貧目標(biāo)由原來(lái)“保生存”向“保生態(tài)、促發(fā)展、惠民生”轉(zhuǎn)變。2015年6月，習(xí)近平總書記提出扶貧開發(fā)工作的“四個(gè)切實(shí)”：切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧，切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力，切實(shí)加強(qiáng)基層組織的要求，深入開展下一步扶貧開發(fā)工作，順利實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)總目標(biāo)。

二是扶貧開發(fā)需要新機(jī)制。根據(jù)2014年10月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出的深化改革，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制的總體要求，各地需要在中央統(tǒng)一部署下，在貧困縣考核、精準(zhǔn)扶貧、幫扶機(jī)制、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理、金融服務(wù)、社會(huì)參與等機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新，以滿足新時(shí)期扶貧開發(fā)工作的要求。

三是精準(zhǔn)扶貧具備新手段。干部駐村幫扶、職業(yè)教育培訓(xùn)、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧、構(gòu)樹扶貧、致富帶頭人創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、龍頭企業(yè)帶動(dòng)等十大工程，將為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧奠定基礎(chǔ)。充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)等新型技術(shù)手段為精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)幫扶提供的技術(shù)支撐，構(gòu)建精準(zhǔn)化、智慧化、動(dòng)態(tài)化的精準(zhǔn)扶貧信息管理系統(tǒng)，將會(huì)進(jìn)一步提升精準(zhǔn)扶貧工作效率和質(zhì)量。

另外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩、地方財(cái)政收入增速放緩、農(nóng)村貧困人口就業(yè)收入增長(zhǎng)難、區(qū)域之間發(fā)展差距加大、農(nóng)村“老齡化”和“空心化”等問(wèn)題也對(duì)扶貧脫貧工作帶來(lái)新挑戰(zhàn)。

瞄準(zhǔn)“十三五”扶貧開發(fā)六大重點(diǎn)

一是加快推進(jìn)集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)工程。應(yīng)以14個(gè)連片特困區(qū)和其他重點(diǎn)縣和貧困村為重中之重，在這些地區(qū)集中實(shí)施一批重大民生工程、重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，統(tǒng)籌做好整村推進(jìn)、就業(yè)促進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、移民搬遷、定點(diǎn)扶貧等重點(diǎn)工作，加快推進(jìn)集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)工程。

二是繼續(xù)深化完善區(qū)域性扶貧開發(fā)規(guī)劃。一要加快編制和調(diào)整貧困地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，謀劃一批“十三五”重大扶貧工程項(xiàng)目，組織編制集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃，并積極將其納入相關(guān)“十三五”行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃。二要加快落實(shí)陜甘寧、贛閩粵、左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃，全面貫徹支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的政策意見，研究出臺(tái)并認(rèn)真落實(shí)“十三五”扶貧開發(fā)超常規(guī)政策舉措。三要以國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展。引導(dǎo)貧困地區(qū)積極融入“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，積極培育和打造區(qū)域合作平臺(tái)。

三是加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。實(shí)施精準(zhǔn)化的分類級(jí)差管理，在建檔立卡制度框架下，以扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保“兩項(xiàng)制度”有效銜接為基礎(chǔ)，按照農(nóng)村居民可支配收入等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)貧困人口和貧困村進(jìn)行貧困程度分級(jí)分類管理，實(shí)行重點(diǎn)扶持、整體推進(jìn)；堅(jiān)持因地制宜、因村施策、因戶施策的扶貧方針，對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口可以采用小額貸款，發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧，或采取外出務(wù)工增加收入；在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)可采用生態(tài)移民扶貧措施實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策。

四是大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)各重點(diǎn)貧困地區(qū)的資源稟賦、區(qū)位條件和人力資源狀況，確定各片區(qū)優(yōu)勢(shì)特色和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧等，支持全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，培育自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)特產(chǎn)品品牌，通過(guò)大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，提高組織化和產(chǎn)業(yè)化水平。

五是加強(qiáng)重大基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)。加快建設(shè)一批能夠輻射帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展的骨干鐵路、國(guó)家高速公路、水利樞紐、信息基礎(chǔ)設(shè)施等重大工程，破解區(qū)域發(fā)展瓶頸，將重大基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)與扶貧工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮重大基礎(chǔ)設(shè)施工程對(duì)貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧工作的支撐作用；國(guó)家“十三五”規(guī)劃中確定的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和重大生態(tài)工程要向貧困地區(qū)傾斜。

六是大力發(fā)展貧困地區(qū)社會(huì)公共事業(yè)。推進(jìn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，大幅提高貧困地區(qū)基本公共服務(wù)能力，包括：大力推進(jìn)實(shí)施教育富民、教育移民、教育惠民工程，實(shí)現(xiàn)教育扶貧；加強(qiáng)在貧困地區(qū)科技推廣，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)，推進(jìn)科技扶貧；加快建設(shè)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障體系和社會(huì)救助體系，加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)貧困人口的社會(huì)保障。

強(qiáng)化五大政策舉措

一是建立健全扶貧開發(fā)的法律制度。盡快研究制定“國(guó)家反貧困法”或“中國(guó)扶貧法”，通過(guò)法律剛性約束規(guī)范政府和社會(huì)各界扶貧開發(fā)行為，使扶貧開發(fā)治理走上法制軌道。通過(guò)法律明確貧困主體，各級(jí)政府和社會(huì)各類機(jī)構(gòu)等扶貧主體的地位、責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范組織管理、資金使用、監(jiān)督考核等方面的內(nèi)容。

二是創(chuàng)新完善扶貧開發(fā)管理機(jī)制。按照“縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨?jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”的原則，構(gòu)建精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)考核和精準(zhǔn)管理的“四個(gè)精準(zhǔn)”工作機(jī)制，完善精準(zhǔn)扶貧識(shí)別與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，實(shí)施差異化的精準(zhǔn)扶貧舉措；創(chuàng)新完善扶貧開發(fā)管理及績(jī)效考核機(jī)制，進(jìn)一步改革完善貧困縣考核機(jī)制；創(chuàng)新地方扶貧融資平臺(tái)，創(chuàng)新扶貧投融資新模式；探索建立資產(chǎn)扶貧機(jī)制，創(chuàng)新扶貧資金管理和使用管理機(jī)制；構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源的一體化，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)資源的扶貧開發(fā)機(jī)制。

三是加大財(cái)政對(duì)扶貧開發(fā)支持力度。進(jìn)一步增加對(duì)貧困地區(qū)中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模，繼續(xù)向貧困地區(qū)尤其是集中連片特困地區(qū)、革命老區(qū)傾斜，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、扶貧開發(fā)等領(lǐng)域建設(shè)；通過(guò)把財(cái)政直接補(bǔ)貼的項(xiàng)目資金更多轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝再N息、擔(dān)保資金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的方式，撬動(dòng)金融資金投放；強(qiáng)化覆蓋貧困地區(qū)和貧困人口的便利化特惠財(cái)政政策措施；將農(nóng)村危房改造、生態(tài)保護(hù)等方面資金與專項(xiàng)資金整合使用，提高資金利用效率；推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點(diǎn)，支持農(nóng)村發(fā)展資金互助合作，實(shí)施扶貧小額信用貸款，推廣貧困村互助資金項(xiàng)目模式。

四是引導(dǎo)多種資金參與扶貧開發(fā)。引導(dǎo)多種資金參與扶貧開發(fā)工作，鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)扶貧開發(fā)的金融支持，推行定向精準(zhǔn)滴灌的普惠式扶貧金融；實(shí)施設(shè)立扶貧優(yōu)惠貸款政策，支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

五是加大教育科技扶貧開發(fā)支持力度。扶貧先扶智，建立少年兒童接受教育、青壯年通過(guò)培訓(xùn)提高多渠道就業(yè)能力的扎實(shí)通道，阻止貧困代際傳遞；加大對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)民的培訓(xùn)支持力度，不斷提升貧困地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力的科技素質(zhì)、技術(shù)水平、職業(yè)技能和經(jīng)營(yíng)能力；加強(qiáng)在貧困地區(qū)科技推廣，國(guó)家和地方有關(guān)部門要組織和發(fā)揮科研單位、大專院校、大型企業(yè)專家和科技人員的力量，發(fā)揮科技扶貧優(yōu)勢(shì)和貧困地區(qū)對(duì)口部門研究培育推廣適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的優(yōu)良農(nóng)林牧業(yè)良種；推廣先進(jìn)的種植養(yǎng)殖技術(shù)，普及效益好的種植養(yǎng)殖項(xiàng)目，增加貧困農(nóng)村人口的收入。（文/聶振邦 元利興）