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做好農(nóng)村改革的整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)
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黨中央、國務(wù)院高度重視深化農(nóng)村改革工作。黨的十八屆三中全會(huì)以來，農(nóng)村各項(xiàng)改革正在扎實(shí)開展，一些重要改革事項(xiàng)試點(diǎn)工作正在有序推進(jìn)，取得積極進(jìn)展。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變革，農(nóng)村改革涉及的利益關(guān)系更加復(fù)雜、目標(biāo)更加多元、影響因素更加多樣、任務(wù)也更加艱巨。農(nóng)村改革綜合性強(qiáng)，必須樹立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)，找準(zhǔn)牽一發(fā)而動(dòng)全身的牛鼻子和主要矛盾，進(jìn)一步提高農(nóng)村改革決策的科學(xué)性。為從全局上更好地指導(dǎo)和協(xié)調(diào)農(nóng)村各項(xiàng)改革，提高農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，最近中辦、國辦印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》），明確了深化農(nóng)村改革總的目標(biāo)、大的原則、基本任務(wù)和重要路徑?！秾?shí)施方案》是協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村改革的總遵循，是深化農(nóng)村改革的總體“施工圖”。要按照《實(shí)施方案》的要求，堅(jiān)持不懈地推進(jìn)農(nóng)村改革，不斷完善和鞏固中國特色社會(huì)主義農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，健全保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的體制機(jī)制，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制障礙，為加快推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供制度保障。 一、守住底線，增強(qiáng)深化農(nóng)村改革的方向感 農(nóng)村改革是全面深化改革中的重頭戲，抓好農(nóng)村改革，必須從總體上把握好方向，防止農(nóng)村改革走偏跑調(diào)，避免犯不可挽回的方向性錯(cuò)誤。深化農(nóng)村改革，要堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這“三條底線”。土地是農(nóng)民的生存之本，土地制度改革涉及農(nóng)民的根本利益，涉及農(nóng)村的根本制度。以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會(huì)主義公有制的重要實(shí)現(xiàn)形式，是促進(jìn)農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的制度保障。深化農(nóng)村改革，必須堅(jiān)持土地的公有性質(zhì)。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，一定要防止一些人以搞農(nóng)業(yè)的名義到農(nóng)村大量租賃土地后搞非農(nóng)建設(shè)、搞“非糧化”，侵犯農(nóng)民利益，影響耕地保護(hù)和糧食安全。對資本下鄉(xiāng)，一定要建立起規(guī)范、管用的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，扎好防范風(fēng)險(xiǎn)的“籬笆”。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，一定要把好耕地保護(hù)關(guān)，不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實(shí)，要堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象。如果在這個(gè)問題上出現(xiàn)閃失，我們將犯難以改正的歷史性錯(cuò)誤，對不起祖宗、對不起子孫后代。保障農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利，保護(hù)和調(diào)動(dòng)好農(nóng)民的積極性，是黨正確處理農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的基本準(zhǔn)則。深化農(nóng)村改革，必須把增進(jìn)農(nóng)民福祉，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，依法保障農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、公平受教育權(quán)以及享受社會(huì)保障的權(quán)利，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，絕不能忘掉農(nóng)民的冷暖，絕不能侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，絕不能違背農(nóng)民的意愿。 農(nóng)村改革要破解的難題很多，抓好農(nóng)村改革，必須注重體制機(jī)制創(chuàng)新。全面深化農(nóng)村改革要實(shí)現(xiàn)主要目標(biāo)是：農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度更加完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系、適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制基本建立，農(nóng)村社會(huì)管理和農(nóng)村基層組織制度更加完善，農(nóng)民民主權(quán)利得到更好保障，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律法規(guī)進(jìn)一步加強(qiáng)，農(nóng)村基層法治水平進(jìn)一步提高。要通過實(shí)施綜合性的體制機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)整不適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新活力，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平，確保到2020年億萬農(nóng)民與全國人民一道邁入全面小康社會(huì)。 二、打出“組合拳”，增強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)村改革的整體感 農(nóng)村改革涉及面廣，農(nóng)村各項(xiàng)改革相互之間又有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，農(nóng)村改革不能搞單兵突進(jìn)，只顧其一不及其他；不能把改革“碎片化”，各唱各調(diào)、各喊各號，必須把農(nóng)村改革作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌謀劃實(shí)施。集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制、農(nóng)村社會(huì)治理體系等五大領(lǐng)域的改革，對健全符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村制度體系框架來講，具有“四梁八柱”的作用，要從全局上牢牢把握好這五大重點(diǎn)領(lǐng)域的改革和相互之間的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村改革發(fā)展，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)改革發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧公平與效率，加強(qiáng)各項(xiàng)改革之間的銜接配套，最大限度釋放改革的綜合效應(yīng)。 一要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)制度。在中國特色農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度中，既有農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)，也有集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)、國有經(jīng)濟(jì)。在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度，與村民自治制度相互配合，構(gòu)成了我國農(nóng)村治理的基本框架，為中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了基本支撐。改革開放以來，農(nóng)村集體資產(chǎn)總量有很大的增長，但農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、流轉(zhuǎn)不暢的問題日益突出，在很多地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)缺乏發(fā)展活力，集體資產(chǎn)保值增值困難，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)不夠緊密。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是圍繞穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革、對農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)實(shí)行確權(quán)到戶的股份合作制改革，以及探索有利于提高公共服務(wù)能力的非經(jīng)營性資產(chǎn)集體統(tǒng)一運(yùn)營管理有效機(jī)制，以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)，探索社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和經(jīng)營方式，確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及本集體所有成員。 二是加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的核心和基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式和經(jīng)營方式深刻變化，各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營和服務(wù)主體不斷涌現(xiàn)?！罢l來種地、誰來建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，已經(jīng)成“三農(nóng)”發(fā)展繞不過去的一道坎。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，就是圍繞推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)農(nóng)民合作社規(guī)范化建設(shè)、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)制、培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍、健全工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展和全面深化供銷合作社綜合改革，以提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率為核心，堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展，構(gòu)建符合國情和發(fā)展階段的以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式、復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。 三是健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要。世界各國特別是發(fā)達(dá)國家都對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼和保護(hù)。這些年來，國家財(cái)政對“三農(nóng)”的投入快速增長，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼涵蓋的范圍越來越寬，已初步構(gòu)建了一套適合我國國情的比較完整的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策有力促進(jìn)了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，取得了明顯的成效。但是，由于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展底子薄，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入欠賬多，目前的支持保護(hù)力度還不能滿足發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要。近年來，我國國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升，大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于國際市場，農(nóng)業(yè)比較效益偏低，保證飯碗牢牢端在自己手里，保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全，提升我國農(nóng)業(yè)競爭力，必須進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)。隨著財(cái)政收入增幅趨緩以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼日益逼近我國加入世界貿(mào)易組織承諾的“黃箱”補(bǔ)貼上限，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策也需要調(diào)整和完善。健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，就是圍繞建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機(jī)制、完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控制度、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、建立農(nóng)田水利建設(shè)管理新機(jī)制、深化農(nóng)業(yè)科技體制改革、建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制、加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，加大農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)支持保護(hù)效能，加快形成覆蓋全面、指向明確、重點(diǎn)突出、措施配套、操作簡便的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。 四是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決我國“三農(nóng)”問題的根本途徑。近年來，國家采取了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，作為公共資源最核心部分的公共財(cái)政，其覆蓋農(nóng)村的范圍不斷擴(kuò)大，逐步從純公共產(chǎn)品向準(zhǔn)公共產(chǎn)品延伸，已基本改變了“農(nóng)民的事農(nóng)民自己辦”的格局，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)供給機(jī)制發(fā)生了重大變化，國家與農(nóng)民的分配關(guān)系實(shí)現(xiàn)了由少取、不取到多予的歷史性重大轉(zhuǎn)折。自2010年以來，城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)連續(xù)五年縮小，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展邁出重大步伐。但農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大的問題依然突出。我國正處在加速破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，就是圍繞完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的規(guī)劃體制、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和建管機(jī)制、推進(jìn)形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制、加快推進(jìn)戶籍制度改革、完善城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度，協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，加快拆除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)利益藩籬，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。 五是加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理。改革開放以來，伴隨著市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口社會(huì)流動(dòng)性越來越強(qiáng)，常年在外打工、完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村勞動(dòng)力占的比例越來越大，舉家外出、完全脫離農(nóng)村的人口越來越多，農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)村老齡化、村莊空心化越來越明顯，留守兒童、留守婦女、留守老人規(guī)模龐大。隨著農(nóng)村社會(huì)關(guān)系快速分化和重新組合，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)由封閉向開放、由單一向多元加速轉(zhuǎn)變，農(nóng)村階層多元化、農(nóng)民利益訴求多樣化，農(nóng)村社會(huì)治理面臨新問題。加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理，就是圍繞加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、健全農(nóng)村基層民主管理制度、加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)、創(chuàng)新農(nóng)村扶貧開發(fā)體制機(jī)制、深化農(nóng)村行政執(zhí)法體制改革，堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)協(xié)同，提高農(nóng)村基層治理水平，發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，完善村民自治組織民主制度，形成規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。 三、加強(qiáng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，增強(qiáng)深化農(nóng)村改革的行動(dòng)感 全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正處于重要的轉(zhuǎn)折階段，面臨的環(huán)境更加復(fù)雜，需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)日益增多，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的許多矛盾難題不靠改革破解不了，農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利不靠改革保障不了，做強(qiáng)農(nóng)業(yè)這條“短腿”，補(bǔ)齊農(nóng)村這塊“短板”，根本出路在改革。各級黨委、政府要按照黨中央、國務(wù)院的總體部署，切實(shí)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、組織、監(jiān)督農(nóng)村改革工作的主動(dòng)性和自覺性。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，下大力氣解決好農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。要完善各級黨委、政府推進(jìn)農(nóng)村改革的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，健全和落實(shí)責(zé)任制度。主要負(fù)責(zé)同志要親自抓農(nóng)村改革工作，把握好方向和路徑，加強(qiáng)對農(nóng)村改革工作的指導(dǎo)，確保改有所成、改有所進(jìn)，提高廣大農(nóng)民對改革的認(rèn)同感和獲得感。 確保農(nóng)村改革落到實(shí)處，一是鼓勵(lì)支持地方大膽探索創(chuàng)新。為農(nóng)村改革定原則、劃底線，絕不是要束縛各地的手腳，而是為改革指明方向，做到蹄疾而步穩(wěn)。各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異很大，存在的矛盾和問題各不相同，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，必然是起點(diǎn)有差距、進(jìn)程有快慢、水平有高低、重點(diǎn)有不同，不可能有統(tǒng)一的模式。必須發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性，既要重視頂層設(shè)計(jì)，通盤考慮，高位推進(jìn)，又要為基層探索創(chuàng)新留出足夠的空間，放手讓基層干部、廣大農(nóng)民群眾去闖、去探索。只有這樣，才能在更高層次上駕馭農(nóng)村改革。二是扎實(shí)開展改革試點(diǎn)。要制定科學(xué)、規(guī)范的改革試點(diǎn)方案，明確任務(wù)和重點(diǎn)，強(qiáng)化責(zé)任、明確分工，提出可檢驗(yàn)的成果形式和時(shí)間進(jìn)度安排。及時(shí)總結(jié)提煉改革試點(diǎn)中可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。三是形成推進(jìn)農(nóng)村改革的合力?，F(xiàn)階段的農(nóng)村改革已經(jīng)由農(nóng)村內(nèi)部利益關(guān)系的調(diào)整，轉(zhuǎn)向工農(nóng)、城鄉(xiāng)以及國民經(jīng)濟(jì)部門之間利益格局的調(diào)整，涉及的利益關(guān)系更為廣泛和復(fù)雜。農(nóng)村改革的獨(dú)立性大大降低，城鄉(xiāng)改革的關(guān)聯(lián)性大大增強(qiáng)。推進(jìn)農(nóng)村改革，要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成推進(jìn)農(nóng)村改革的整體合力。四是做好改革督查工作，努力使出臺的改革舉措落地生根。建立改革預(yù)警監(jiān)測機(jī)制，對改革效果進(jìn)行全面、科學(xué)評估，切實(shí)提高改革質(zhì)量。五是做好農(nóng)村改革決策與立法的銜接，加快推動(dòng)有關(guān)法律法規(guī)的立、改、廢、釋工作，確保農(nóng)村重大改革于法有據(jù)。（中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓?。?/p> 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