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《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》專家解讀 1.《指導意見》出臺的背景和意義是什么？ 住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司負責人：李克強總理高度重視地下管網等城市基礎設施建設，強調指出，地下管網等基礎設施是城市的“里子”，目前仍很薄弱，要著力補上地下管網等城市基礎設施“短板”，滿足不斷擴大的民生之需，這是新型城鎮(zhèn)化的應有之義，也是穩(wěn)增長的有力支撐。張高麗副總理對地下管線和綜合管廊建設提出工作要求。為落實國務院領導同志的指示精神，2013年以來，國務院先后印發(fā)了《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發(fā)[2013]36號）、《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發(fā)[2014]27號），部署開展城市地下綜合管廊建設試點工作。在試點的基礎上，總結了國內外先進經驗和有效做法，國務院辦公廳下發(fā)了《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發(fā)[2015]61號，以下簡稱《指導意見》），全面推進地下綜合管廊建設。 加快推進地下綜合管廊建設，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設和管理，不僅可以解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發(fā)等問題，還可以保障城市安全、完善城市工程、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，有利于增加公共產品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發(fā)展新動力。 2.推進城市地下綜合管廊建設的總體要求是什么？ 住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司負責人：要全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發(fā)[2013]36號）和《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發(fā)[2014]27號）有關部署，把地下綜合管廊建設作為履行政府職能、完善城市基礎設施的重要內容。 一是要在做好試點的基礎上，總結國內外先進經驗和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例，全面推動地下綜合管廊建設。 二是到2020年，要建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網式架空線，城市地面景觀明顯好轉。 三是要立足于實際，加強頂層設計，積極有序推進。要做到規(guī)劃先行，明確質量標準，完善技術規(guī)范，滿足基本公共服務功能。要以政府為主導，發(fā)揮市場作用，吸引社會資本廣泛參與。 3.推進城市地下綜合管廊建設如何做到規(guī)劃先行？ 住房城鄉(xiāng)建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心主任劉佳福：推進城市地下綜合管廊建設，首先要編制城市地下綜合管廊建設規(guī)劃。 一方面，要在開展城市地下管線普查的基礎上，統(tǒng)籌各類管線的實際發(fā)展需要，結合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項建設規(guī)劃，合理確定地下綜合管廊建設區(qū)域、系統(tǒng)布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等。綜合考慮城市空間開發(fā)利用的遠景發(fā)展，為地下綜合管廊的建設預留和控制有關地下空間。今年5月，我部發(fā)布了《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》（建城[2015]70號），從編制主體、管理控制、編制內容以及成果要求等方面提出了明確要求，是各地編制城市地下綜合管廊建設規(guī)劃的重要依據(jù)。 另一方面，各地要在編制城市地下綜合管廊專項規(guī)劃的基礎上，建立地下綜合管廊建設項目儲備制度，組織編制五年項目滾動規(guī)劃和年度建設計劃。我部將會同有關部門和國家開發(fā)銀行下發(fā)關于建立地下綜合管廊項目庫的通知，組織指導各地做好這項工作。 4.按照什么標準建設城市地下綜合管廊？ 上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司副總工程師王恒棟：地下綜合管廊工程是“百年工程”，要以當代國際水準為標準，綜合考慮100年的工程需要。規(guī)劃、設計、施工、管理等要嚴格執(zhí)行新修訂的國家標準《城市綜合管廊工程技術規(guī)范》（GB50838-2015）。 一是要確保工程質量。地下綜合管廊工程結構設計使用年限為100年，建設時應根據(jù)100年的設計使用年限和環(huán)境類別進行耐久性設計，按照城市生命線工程抗震減災的要求，做到乙類建筑物的抗震設計和抗震建設。二是要完善相關配套設施。按照規(guī)范的要求，同步配套建設消防、供電、照明、通風、排水、監(jiān)控等附屬設施，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運行。三是要把好原材料質量關，確保工程建設符合質量驗收標準要求。四是要考慮全壽命周期費用最優(yōu)的要求，減少運營期的維護和維修費用。五是要推廣預制裝配技術，提高預制裝配化率，推進新型建筑工業(yè)化。 5.哪些地區(qū)應該建設城市地下綜合管廊？ 中國城市規(guī)劃設計研究院水務與工程院副院長謝映霞：選擇合適的地點、合適的類型、合適的時間建設地下綜合管廊是城市健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要保證。一是選擇在高密度建設地區(qū)。二是選擇在道路運輸繁忙、交通量大的地區(qū)。三是選擇在地下空間開發(fā)利用需求高的地區(qū)，例如有軌道交通、高壓電纜隧道通過的地區(qū)，應考慮一并建設地下綜合管廊。四是新區(qū)優(yōu)先建設、老區(qū)結合項目改造建設。新區(qū)在建設初期，地下綜合管廊和道路、開敞空間的建設應同步進行；老城應結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設。 6.如何以市場化方式推進城市地下綜合管廊建設？ 北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥：鼓勵企業(yè)投資建設和運營管理地下綜合管廊，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式。一是積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設和運營管理企業(yè)。二是政府要為地下綜合管廊PPP項目提供財政支持。入廊企業(yè)繳納的入廊費和維護費用還難以滿足社會資本的投資回報，需要地方財政為地下綜合管廊PPP項目提供適當支持，主要包括：投資補貼、貸款貼息、政府購買服務等。三是社會資本可以采用多種形式。如：入廊管線單位或入廊管線單位與專業(yè)管廊公司合資組建的公司作為社會資本方。還可以由入廊管線單位共同負責管廊投資并成立管廊業(yè)主委員會，由業(yè)主委員會選擇專業(yè)的社會資本方負責管廊的建設和運營管理。四是充分發(fā)揮中介機構的作用，為PPP項目提供咨詢服務。 7.如何在地下綜合管廊建設中推廣應用新技術？ 中冶京誠工程技術有限公司副總經理李躍飛：城市地下綜合管廊工程技術包括結構、電氣、通訊、消防、監(jiān)控、通風、排水、管線等多方面，技術應用要充分考慮地質、水文、地上地下空間環(huán)境條件的影響。推廣應用新技術要把握四個方面的內容：一是鼓勵工程建設技術創(chuàng)新及應用。鼓勵各參建單位、科研院所，在結構類型、配套附屬設施、工程材料、施工工法、運營管理等各方面開展技術創(chuàng)新及應用。二是加強監(jiān)督，做好新技術評定和試驗工作。地下結構工程一旦有質量問題，往往處理難度大，成本高；管廊內管線一旦漏氣、漏電，關鍵配套技術故障等均可能造成巨大影響。要進行技術應用前的評定和試驗工作，規(guī)避風險。三是創(chuàng)造良好環(huán)境，建立相應激勵機制。要積極為新技術研發(fā)立項、示范應用、獎項申報等方面提供支持。四是工程示范，大力宣傳推廣新技術應用的成功案例。 8.推進城市地下綜合管廊建設需要加強哪些方面的工作？ 住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司負責人：一是加強管線的入廊管理。已建設地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內的所有管線必須入廊，不得在管廊以外的位置上新建管線。既有管線在改造時，應有序遷移至地下綜合管廊。二是實行有償使用制度。入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納適當?shù)娜肜荣M和日常維護費，具體收費標準由地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。三是提高運營管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協(xié)議，確保地下綜合管廊正常運行，做好突發(fā)事件和應急管理工作。 國家發(fā)展改革委有關部門負責人：根據(jù)日本等發(fā)達國家地下綜合管廊經費收取和管理經驗，結合我國實際發(fā)展情況，入廊管線單位向地下綜合管廊建設運營單位交納的入廊費主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設施建設成本，以及各入廊管線單獨敷設和更新改造成本確定。日常維護費主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設施維修、更新等維護成本，以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設施使用強度等因素合理確定。國家發(fā)展改革委將會同住房城鄉(xiāng)建設部制定具體收費的指導意見，引導規(guī)范供需雙方合理協(xié)商確定地下綜合管廊收費水平，形成合理的收費機制。 財政部經濟建設司負責人：地下綜合管廊是百年工程，管廊容量滿足長期管線增容和擴建需要，因此，在地下綜合管廊運營初期，不可能達到所有管線均入廊，從入廊管線單位收取的入廊費和日常維護費，往往不能彌補地下綜合管廊的建設和維護費用成本，地方人民政府應建立財政補貼機制，根據(jù)實際情況，對地下綜合管廊建設運營企業(yè)給予必要的財政補貼，確保企業(yè)合理穩(wěn)定回報。 9.國家在推進城市地下綜合管廊建設方面有哪些支持政策？ 財政部經濟建設司負責人：中央財政將發(fā)揮中央資金“四兩撥千斤”的作用，積極引導地下綜合管廊建設。2015年，財政部會同住房城鄉(xiāng)建設部確定了10個試點城市，中央財政投入34億元，計劃三年內投入102億元以上引導地方建設試點，拉動社會資本投資約176億元，地方政府投資70億元。今后，中央財政將繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。地方各級人民政府也要進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要優(yōu)先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。 國家發(fā)展改革委有關部門負責人：支持符合條件的地下綜合管廊建設運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)，專項用于地下綜合管廊建設項目。為加大債券融資支持城市地下綜合管廊建設的力度，今年上半年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引》，從審核程序、審核政策、債券期限、配套政策、增信方式及品種創(chuàng)新等方面，為各類企業(yè)發(fā)行地下綜合管廊建設專項債券提供了政策支持。將地下綜合管廊建設列入專項金融債支持范圍予以長期投資，具體辦法正在研究制定。 國家開發(fā)銀行評審二局負責人：加大城市地下綜合管廊建設力度，有利于綜合開發(fā)利用地下空間資源，提高城市發(fā)展質量，促進新型城鎮(zhèn)化建設，是開發(fā)銀行積極支持的重要領域。截止目前，開發(fā)銀行與住房城鄉(xiāng)建設部合作，共同推出貸款支持項目27個，擬建管廊940公里，貸款規(guī)模540億元。同時，開發(fā)銀行會同住房城鄉(xiāng)建設部與吉林省簽訂協(xié)議，支持在吉林全省范圍內推進地下綜合管廊建設。在項目的開發(fā)評審中，開發(fā)銀行將根據(jù)國家政策和各地情況，綜合運用PPP、政府購買服務、機制評審等模式，協(xié)助地方政府設計符合項目情況的建設與運營模式、融資模式和貸款期限。 住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司負責人：地下綜合管廊建設造價高、投資規(guī)模大。為落實資金投入、調動社會資本積極性，除了以上支持政策，我們商有關部門鼓勵銀行業(yè)金融機構在風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經營權、收費權和購買服務協(xié)議預期收益等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。 10.推進城市地下綜合管廊，政府、相關部門及單位應做好哪些工作？ 住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司負責人：城市人民政府是推進城市地下綜合管廊工作的責任主體，要加強組織領導，明確主管部門，建立工作協(xié)調機制，扎實推進具體工作。 住房城鄉(xiāng)建設部將會同國家發(fā)展改革委、財政部、工業(yè)和信息化部、人民銀行、新聞出版廣電總局、銀監(jiān)會、能源局等相關部門，建立推進地下綜合管廊建設工作協(xié)調機制，加強對全國地下綜合管廊建設管理工作的指導和監(jiān)督檢查。抓好地下綜合管廊試點工作，盡快形成一批可復制、可推廣的示范項目，經驗成熟后有效推開。 各管線行業(yè)主管部門、管理單位等要各司其職，密切配合，共同推動地下綜合管廊建設。中央企業(yè)、省屬企業(yè)要配合城市人民政府做好所屬管線入地入廊工作。 |