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新一屆政府將轉(zhuǎn)變政府職能作為深化行政體制改革的核心，將深化行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，將激發(fā)經(jīng)濟(jì)與社會活力作為深化行政審批制度改革的最終落腳點(diǎn)。年光似鳥翩翩過，世事如棋局局新。日前，國務(wù)院下發(fā)了兩個(gè)關(guān)于深化行政審批制度改革的文件，開啟了深化行政審批制度改革的新階段、新篇章。 一個(gè)是國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批事項(xiàng)等事項(xiàng)的決定》，取消和下放90項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，取消67項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，取消10項(xiàng)評比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目，將21項(xiàng)工商登記前置事項(xiàng)改為后置審批，保留34項(xiàng)工商登記前置審批事項(xiàng)。另建議取消和下放18項(xiàng)依據(jù)法律設(shè)立的行政審批和職業(yè)資格許可認(rèn)定事項(xiàng)，將5項(xiàng)依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批，國務(wù)院將依照法定程序提請全國人民代表大會常務(wù)委員會修訂相關(guān)法律規(guī)定。第二個(gè)是《關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》。這兩個(gè)文件將國務(wù)院深化行政審批制度改革推向了一個(gè)新的歷史階段——從“點(diǎn)”式突破邁向“線”“面”縱深。 “點(diǎn)”式突破已經(jīng)取得階段性成果 下一步繼續(xù)向“點(diǎn)”要深度 總體言之，深化行政審批制度改革主要有兩大任務(wù)。首先是解決“審批多”的問題，其次是解決“審批難”的問題。解決審批多的問題，最直截了當(dāng)?shù)淖龇ㄊ侨∠拖路判姓徟马?xiàng)。因此，取消和下放行政審批事項(xiàng)，在整個(gè)行政審批制度改革中居于決定性地位，既是新一屆政府深化行政審批制度改革的起點(diǎn)，又是重點(diǎn)，具有畫龍點(diǎn)睛之功效。在深化行政審批制度改革的征途中，實(shí)現(xiàn)取消下放行政審批事項(xiàng)的數(shù)量與質(zhì)量相統(tǒng)一，提高取消下放行政審批事項(xiàng)的“含金量”。 1.最近取消和下放90項(xiàng)行政審批事項(xiàng)中“含金量”比較高，力度比較大 集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是涉及投資創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、促進(jìn)就業(yè)的審批事項(xiàng)占大頭，有68項(xiàng)，占63%。如，取消“豁免國有創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和國有創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金國有股轉(zhuǎn)持義務(wù)審核”、取消“國土資源部科技平臺建設(shè)審批”、取消“保險(xiǎn)公司從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”審批、取消“物業(yè)管理師注冊職業(yè)資格認(rèn)定”等。其他占37%，主要涉及機(jī)構(gòu)認(rèn)定、規(guī)劃計(jì)劃或方案審批等。二是能取消的盡量不下放。取消的共計(jì)87項(xiàng)，占81%。三是，取消的非行政許可審批事項(xiàng)數(shù)量較多，共48項(xiàng)，加大消除行政審批灰色地帶。根據(jù)國務(wù)院部署，2015年要徹底消除非行政許可審批事項(xiàng)這一行政審批類別。新一屆成立之初，國務(wù)院部門453項(xiàng)非行政許可事項(xiàng)中，有200項(xiàng)面向公民、法人、社會組織。取消是原則，保留是例外（依法定程序轉(zhuǎn)為行政許可、或轉(zhuǎn)為行政管理內(nèi)部事項(xiàng)），例外必從嚴(yán)。 至此，國務(wù)院兩年時(shí)間提前完成了本來5年的改革目標(biāo)任務(wù)（削減三分之一以上行政審批事項(xiàng)）。在解決審批多的問題上，已經(jīng)取得了階段性改革成果，可以說首戰(zhàn)告捷，為解決審批難的問題創(chuàng)造了良好基礎(chǔ)。 2．“點(diǎn)”式突破取得階段性成果，決不意味著取消下放行政審批事項(xiàng)已經(jīng)走向終點(diǎn) 下一步，向點(diǎn)要“含金量”。調(diào)研中了解到，行政相對人在評價(jià)取消下放行政事項(xiàng)含金量時(shí)，往往采取4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，一是，社會受益群體數(shù)量多少，利益份額大??；二是，取消下放的行政審批事項(xiàng)業(yè)務(wù)量的多少；三是，取消下放的行政審批項(xiàng)目資金量多少；四是，激發(fā)企業(yè)市場活力的效果大小、快慢。因此，國務(wù)院部門取消下放行政審批事項(xiàng)絕不松勁，不能松手，繼續(xù)向“點(diǎn)”要深度，重在向“點(diǎn)”要質(zhì)量。一場90分鐘的足球賽，決定輸贏的進(jìn)球可能出現(xiàn)在最后一分鐘，甚至是在加時(shí)賽。令百姓最為之一震、最耳目一新、最激動人心的行政審批事項(xiàng)取消與下放，也許出現(xiàn)在完成數(shù)量目標(biāo)之后。 遵循改革實(shí)踐內(nèi)在邏輯主線 著力解決“審批難” 一個(gè)國家無論發(fā)展到何種程度，總是保留了一批行政審批事項(xiàng)，轉(zhuǎn)型期的中國更不例外，甚至隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還有依法增加審批事項(xiàng)的可能。對保留下來的行政審批事項(xiàng)，“不患審批，而患不公”，著力解決審批難的問題，是行政審批制度改革新階段的主要矛盾。攻其一“點(diǎn)”（取消下放行政審批事項(xiàng)），不及其余，難以徹底解決“審批難”。行政審批制度改革有著科學(xué)內(nèi)涵和自身邊界，不能無限縮小和任意放大。應(yīng)遵循行政審批制度改革實(shí)踐的內(nèi)在邏輯主線，向“線”要長度，增加取消下放行政審批事項(xiàng)的“附加值”。 行政審批制度改革實(shí)踐的內(nèi)在邏輯主線至少由5個(gè)重要環(huán)節(jié)構(gòu)成。一是清理、取消、下放行政審批事項(xiàng)，這是起點(diǎn)。二是科學(xué)配置行政審批權(quán)。目標(biāo)是建立統(tǒng)一的行政審批服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)行政審批“一個(gè)窗口對外”。三是實(shí)現(xiàn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化。這是向全社會提供無差別的高品質(zhì)行政審批服務(wù)的前提條件。四是網(wǎng)上審批。這是深化行政審批改革的信息技術(shù)支撐，至少做到審批信息在各部門之間共享互認(rèn)。五是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。創(chuàng)新監(jiān)管方式、提高監(jiān)管效果，是當(dāng)務(wù)之急。 《關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批行為的通知》是國務(wù)院行政審批制度改革的一個(gè)標(biāo)志性文件。該文件邁出了規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為的制度設(shè)計(jì)第一步，并適度延長了行政審批制度改革“產(chǎn)業(yè)鏈”。以此為標(biāo)志，在國務(wù)院層面，解決審批難與解決審批多的問題同等重要，甚至比解決審批多更重要。 1．規(guī)范和改進(jìn)行政審批行為的1.0版本 “冰凍三尺，非一日之寒”。行政審批難問題是長期形成的，解決起來非一日之功。相對于已經(jīng)積極探索多年成效顯著的地方來說，國務(wù)院部門在相對落后了一些，可謂“麻袋包上繡花，底子天生薄”。因此，《關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批行為的通知》，并沒有完全按照行政審批制度改革實(shí)踐的內(nèi)在邏輯主線全面開花，全線出擊，制度設(shè)計(jì)一步到位。通觀《通知》中制度設(shè)計(jì)，只是規(guī)范和改進(jìn)行政審批行為的1.0版本，今后需要不斷推出升級版。 首先，在科學(xué)配置行政審批權(quán)方面，并沒有像大多數(shù)地方政府那樣開門見山地要求“兩集中、兩到位”、甚至是“三集中、三到位”；只是提倡性、引導(dǎo)性的要求“有條件的部門要將分散在多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的審批事項(xiàng)相對集中，將一般事項(xiàng)審批權(quán)限下放給窗口審查人員，提高窗口辦事效率。”不過值得注意的是，《通知》中一個(gè)剛性的要求是，“全面實(shí)現(xiàn)‘一個(gè)窗口’受理。承擔(dān)行政審批職能的部門要將審批事項(xiàng)集中到‘一個(gè)窗口’受理，申請量大的要安排專門場所，積極推行網(wǎng)上集中預(yù)受理和預(yù)審查，創(chuàng)造條件推進(jìn)網(wǎng)上審批。” 其次，在行政審批標(biāo)準(zhǔn)化方面，并沒有像大多數(shù)地方政府那樣直接提出行政審批標(biāo)準(zhǔn)化要件，甚至回避了“行政審批標(biāo)準(zhǔn)化”的字眼。《通知》中通篇貫穿著實(shí)現(xiàn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的原則與精神，如，“實(shí)現(xiàn)辦理時(shí)限承諾制”，可以理解為行政審批辦理時(shí)限標(biāo)準(zhǔn)；“編制服務(wù)指南”中的9項(xiàng)服務(wù)指南至少有6項(xiàng)（申請條件、申請材料、基本流程、審批時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)、審批決定證件）可以理解為屬于標(biāo)準(zhǔn)化方面的規(guī)定。至于《通知》中關(guān)于“制定審查工作細(xì)則”的剛性規(guī)定，更具有標(biāo)準(zhǔn)化的色彩。 再次，在網(wǎng)上審批方面，《通知》并沒有強(qiáng)制性的規(guī)定，更多的是提倡性、引導(dǎo)性的規(guī)定。如“創(chuàng)造條件推進(jìn)網(wǎng)上審批”，“探索構(gòu)建國務(wù)院部門網(wǎng)上統(tǒng)一監(jiān)控和查詢平臺，推進(jìn)國務(wù)院部門間、中央與地方間信息資源共享，加快網(wǎng)上受理、審批、公示、查詢、投訴等?！焙芏嘤凶R之士已經(jīng)取得了共識，網(wǎng)下審批沒做明白，網(wǎng)上審批只能是“換個(gè)馬甲”忽悠人。 最后，關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)與行動方案，國發(fā)〔2014〕20號文已有周密部署。最近取消和下放的92項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，對每一項(xiàng)都同步提出了加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的措施。 2．關(guān)鍵是扎實(shí)規(guī)范行政審批行為的第一步 首先，如何確定規(guī)范行政行為的第一步？這取決于當(dāng)前階段最亟待解決的問題是什么？問題是時(shí)代的聲音，最亟待解決的問題，則是時(shí)代的最強(qiáng)音。審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長、隨意性大、公開透明度不夠，是當(dāng)前階段最亟待改進(jìn)的行政審批行為。由此，規(guī)范行政審批行為第一步的目標(biāo)只能是有限目標(biāo)，可以概括為四個(gè)“提高”，一是提高依法審批的程度，壓縮設(shè)租尋租的空間；二是提高“陽光審批”的程度，切實(shí)保障申請人知情權(quán)；三是提高審批效率，切實(shí)做到便民高效；四是提高審批問責(zé)的震懾力，嚴(yán)格責(zé)任追究。 其次，哪些是規(guī)范行政行為的第一步？《通知》中的第二部分、第三部分做了回答。第二部分“規(guī)范行政審批行為”列舉了六條，第三部分“強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)”是兜底的保障措施。從目前來看，規(guī)范行政行為必須做到的是三條，一是“推行受理單制度”，二是“實(shí)現(xiàn)辦理時(shí)限承諾制”，三是“制定審查工作細(xì)則”。這三條咋看起來微不足道，細(xì)枝末節(jié)，甚至有些“螺絲殼里做道場”的色彩。天使與魔鬼同樣存在于細(xì)節(jié)之中。正是細(xì)微之處，大有深意。 推行受理單制度目的很樸素，意義深遠(yuǎn)?！皩徟鷻C(jī)關(guān)、審批人員請確認(rèn)，我現(xiàn)在提交的行政許可申請，您是受理了，還是沒受理？”如果申請資料不全或者不符合法定形式的，要當(dāng)場或者在五個(gè)工作日一次性書面告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容。千萬不能零抽筋，更不能項(xiàng)莊舞劍,意在尋租。 實(shí)現(xiàn)辦理時(shí)限承諾制，“修己安人”。許可申請被受理之后，行政相對人為什么不安？不確定性使其不安。三天也是它，三個(gè)月也是它，三年也是它，石沉大海也是它！不安怎么辦？有錢的任性，無錢的任命。許多腐敗分子利用對審批企業(yè)的核準(zhǔn)權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)，依靠控制審批進(jìn)度，一拖二要三批，完成權(quán)錢交易。原國家能源局一個(gè)處級干部家中竟然搜出2億多現(xiàn)金，就是在扣壓審批件這一微觀環(huán)節(jié)生出的“租金”。所以，各有關(guān)部門要依法明確辦理實(shí)現(xiàn)，在法定期限內(nèi)對申請事項(xiàng)做出決定，不得以任何理由自行延長審批時(shí)限；依法可延長審批時(shí)限的，要按程序辦理。對批準(zhǔn)的事項(xiàng)，要在法定期限內(nèi)向申請人送達(dá)批準(zhǔn)文書；不予批準(zhǔn)的，要在法定期限內(nèi)出具書面決定并告知理由。安人，既安的是行政相對人，也安的是行政審批人。在法定辦理時(shí)限內(nèi)完成行政審批，當(dāng)然不是一件容易的事情，這就需要行政審批機(jī)關(guān)、行政審批人“修己”了。精簡審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程，勢在必行。 制定審查工作細(xì)則，有章可循。在同樣一個(gè)地塊審批蓋樓，一個(gè)申請樓高20米，不批；另一個(gè)申請樓高40米，批了！此類行為若不堅(jiān)決剎住、問責(zé)，隨意任性之舉將沒完沒了。各有關(guān)部門對要對承擔(dān)的審批事項(xiàng)制定審查工作細(xì)則，逐項(xiàng)細(xì)化明確審查環(huán)節(jié)、審查內(nèi)容、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查要點(diǎn)、注意事項(xiàng)及不當(dāng)行為需要承擔(dān)的后果等，嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)。審查人員要遵守行政審批規(guī)定，嚴(yán)格按細(xì)則辦事，不得擅自增設(shè)或減少審批條件、隨意抬高或降低審批門檻。 李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中對2015年簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革進(jìn)行了總體部署。向“點(diǎn)”要深度，向“線”要長度，向“面”要寬度，是其總體部署的鮮明特點(diǎn)。 在取消和下放行政審批事項(xiàng)這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上，總理的部署更加系統(tǒng)細(xì)密。2015年要求再取消和下放一批行政審批事項(xiàng)，全部取消非行政許可審批。大幅縮減政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目范圍，下放核準(zhǔn)權(quán)限。大幅放寬民間投資市場準(zhǔn)入。實(shí)施股票發(fā)行注冊制改革。修訂外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，重點(diǎn)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)和一般制造業(yè)開放，把外商投資限制類條目縮減一半。全面推行普遍備案、有限核準(zhǔn)的管理制度，大幅下放鼓勵(lì)類項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)，積極探索準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式。地方政府對應(yīng)當(dāng)放給市場和社會的權(quán)力，要徹底放、不截留，對上級下放的審批事項(xiàng)，要接得住、管得好。各級政府都要建立簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的有力推進(jìn)機(jī)制，給企業(yè)松綁，為創(chuàng)業(yè)提供便利，營造公平競爭環(huán)境。 遵循審批制度改革實(shí)踐內(nèi)在邏輯主線，對解決“審批難”的問題改革部署更加具體扎實(shí)。首先，加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合改革力度。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，健全為企業(yè)和社會服務(wù)一張網(wǎng)，推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺，依法保護(hù)企業(yè)和個(gè)人信息安全。創(chuàng)新金融監(jiān)管，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。修訂外商投資相關(guān)法律，健全外商投資監(jiān)管體系，打造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境。其次，大道至簡，有權(quán)不可任性。所有行政審批事項(xiàng)都要簡化程序，明確時(shí)限，2015年建立規(guī)范行政審批的管理制度。再次，實(shí)行項(xiàng)目核準(zhǔn)網(wǎng)上并聯(lián)辦理。 值得高度關(guān)注的是，李克強(qiáng)總理關(guān)于行政審批制度改革的全面部署，已經(jīng)使得改革不僅從“點(diǎn)”向“線”拓展，而且從“線”向“面”縱深，即單純的行政審批制度改革與關(guān)聯(lián)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，從而放大簡政放權(quán)整體效能。如，繼續(xù)大幅減少投資項(xiàng)目前置審批；深化商事制度改革，進(jìn)一步簡化注冊資本登記，逐步實(shí)現(xiàn)“三證合一”；清理規(guī)范中介服務(wù)。制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，公布省級政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，切實(shí)做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。李克強(qiáng)總理關(guān)于繼續(xù)深化行政審批制度改革的部署，已經(jīng)開啟了從“點(diǎn)”式突破邁向“線”“面”縱深的行政審批制度改革新篇章。（宋世明） |