“古語云：‘徒法不足以自行，要有使法必行之法?！覀儎偝雠_的《辦法》，就是‘使法必行之法’，從全局著眼、從行政首長入手，加強(qiáng)政府層級監(jiān)督，促進(jìn)依法行政?！?/p>
陜西省政府法制辦主任宋昌斌口中的《辦法》，全稱《陜西省依法行政監(jiān)督辦法》，9月29日發(fā)布，2008年1月1日施行。這樣的政府規(guī)章，在全國尚屬首例，被國務(wù)院法制辦評價為“開創(chuàng)性的，對全國能起到示范作用”。
法律專家認(rèn)為，這部規(guī)章用權(quán)力制約權(quán)力，從更高層次、更為宏觀的角度監(jiān)督政府行為，找到了符合中國特色的推進(jìn)依法行政的“現(xiàn)實(shí)路徑”。
圖為陜西省法制辦工作人員在基層檢查“紅頭文件”。
《辦法》出臺后，有人歡欣鼓舞：這是直接監(jiān)督行政首長的“第三只眼”，漠視依法行政就會影響政績甚至受處分；有人則擔(dān)憂：這部被當(dāng)?shù)匾恍┕賳T稱為“有些超前”的規(guī)章，會否淪為“美麗的花瓶”？
一種探索：不盯執(zhí)法人員 專盯行政首長
省政府辦公大樓12層，東半層都是法制辦的“地盤”。
前幾年，他們還自稱“游擊隊”，人不多，又分散在各層辦公，辦起事來跑上跑下。
“如今，我們兵強(qiáng)馬壯！其他部門的同事都說，政府對法制工作越來越重視了?！笔》ㄖ妻k監(jiān)督處副處長姚會芳很是自豪。
2004年3月，國務(wù)院出臺《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，依法行政駛上快車道。
然而，由于《綱要》缺乏剛性約束，實(shí)踐中一些部門和地方存在“說起來重要，干起來次要，礙事時不要”的現(xiàn)象。國務(wù)院法制辦最新調(diào)研顯示，盡管依法行政取得重大進(jìn)展，但其整體水平仍亟待提高。
同樣的難題，也擺在陜西省法制辦面前。“推進(jìn)依法行政，迫切需要建立有效的監(jiān)督機(jī)制。這種機(jī)制，要求我們跳出習(xí)慣的個案監(jiān)督思路，站得更高，看得更遠(yuǎn)?！比虆⑴c《辦法》制定的省法制辦副主任王軍道說。
當(dāng)時，省法制辦正在制定《行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》，以加大對具體執(zhí)法行為的監(jiān)督。在省政府和國務(wù)院法制辦的直接指導(dǎo)下，他們決定調(diào)整立法思路——
不抓個案，抓整體；不管個人，管機(jī)關(guān)；不盯執(zhí)法人員，專盯行政首長。
在具體的監(jiān)督模式設(shè)計上，《辦法》以《綱要》要求的“創(chuàng)新層級監(jiān)督新機(jī)制”為基準(zhǔn)予以細(xì)化，給推進(jìn)依法行政工作一個有法律效力的更為有力的“杠桿”。王軍道說，與其他執(zhí)法監(jiān)督規(guī)章截然不同的是，《辦法》考評與懲戒對象均為行政機(jī)關(guān)和行政首長。
“任何事沒有監(jiān)督就很難落實(shí)?！毒V要》也是一樣?！眹鴦?wù)院法制辦主任曹康泰認(rèn)為，陜西省這部政府規(guī)章為上級政府對下級政府、政府對所屬部門的監(jiān)督開創(chuàng)了新路，意義重大，十分必要。
掛鉤政績：以權(quán)力制約權(quán)力
“《辦法》確立了依法行政工作的新標(biāo)準(zhǔn)和尺度，將成為審查行政首長政績的‘第三只眼’?！?/p>
西北大學(xué)教授、省政協(xié)委員鞏富文認(rèn)為，以前對依法行政的監(jiān)督是“四不”：機(jī)制不健全、職責(zé)不明確、內(nèi)容和程序不規(guī)范、考評和獎懲不兌現(xiàn)。《辦法》的出臺，讓行政監(jiān)督有了制度保障。
監(jiān)督依法行政的“第三只眼”，究竟“亮”在何處？
——模塊監(jiān)督：把最需要監(jiān)督的依法行政工作分為組織領(lǐng)導(dǎo)、行政決策等7組模塊，下設(shè)更具體的考評觀測點(diǎn)。比如，對信息公開的監(jiān)督，就包括涉及公眾利益重大信息的公布情況、依公民申請公開信息的情況等。
——重拳出擊：依法行政監(jiān)督工作由法制工作機(jī)構(gòu)承辦，主要采取全面檢查、審查依法行政工作報告等方式。每年底，下級行政機(jī)關(guān)應(yīng)向上級報告依法行政工作情況，縣級以上人民政府應(yīng)同時向同級人大常委會報告。
——掛鉤政績：依法行政工作實(shí)行年度考評，納入本級政府和本系統(tǒng)年度目標(biāo)責(zé)任考核統(tǒng)一進(jìn)行。
——獎懲分明：對依法行政工作成效突出的單位給予表彰，對工作領(lǐng)導(dǎo)不力的通報批評，對存在嚴(yán)重問題的還要同時追究單位領(lǐng)導(dǎo)的行政責(zé)任。
西北政法大學(xué)行政法學(xué)院院長王周戶參與了《辦法》的起草。他說：“中國法治自上而下推進(jìn)?！掇k法》用權(quán)力制約權(quán)力，走了一條符合中國實(shí)際的推進(jìn)依法行政的法治之路?！?/p>
省監(jiān)察廳副廳長岳崇認(rèn)為，《辦法》出臺，使推進(jìn)依法行政監(jiān)督獲得了法律上的支持和保障，有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程，有利于督促行政首長履行職責(zé)。
第三只眼：能否經(jīng)受現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)？
采訪中，“實(shí)施難”和“立法好”一樣，是記者聽到最多的聲音。
在政府法制崗位干了10余年，西安市法制局副巡視員陳新安認(rèn)為《辦法》針對性強(qiáng)，也存在效率低的缺陷。比如，依法行政監(jiān)督工作由法制機(jī)構(gòu)承辦?！俺修k”就要報批，說情等外來干擾就有了活動時間，從而影響監(jiān)督效率和力度。
參與《辦法》起草的省政府法律顧問段秋關(guān)，也對其實(shí)施表示擔(dān)心?！氨M管法制日趨完備，但行政領(lǐng)導(dǎo)的法律意識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。必須加大對《辦法》的宣傳，加大對法制機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)，否則容易落空?！?/p>
王周戶也認(rèn)為，能否達(dá)到立法目的，執(zhí)行是關(guān)鍵。觀念障礙是一大難點(diǎn)。在監(jiān)督中，上下級政府及部門之間會有沖突。下級如果一味消極對待、被動應(yīng)付，《辦法》執(zhí)行會大打折扣。
“另外，監(jiān)督任務(wù)繁重。作為承辦單位的政府法制機(jī)構(gòu)，從人員和機(jī)構(gòu)配置來講，都難以承受，亟待加強(qiáng)?！?/p>
目前，陜西省委、省政府正試點(diǎn)年度目標(biāo)責(zé)任考評。100分的總分中，依法行政年度考評占3分。省委辦公廳法規(guī)處副處長白宗正認(rèn)為，這種掛鉤，將大大促動《辦法》落實(shí)。
省建設(shè)廳是試點(diǎn)單位之一。法規(guī)處工作人員劉景升對《辦法》實(shí)施“比較樂觀”——廳領(lǐng)導(dǎo)對此十分重視。這種掛鉤，找到《辦法》實(shí)施的“好抓手”。
《辦法》帶來的壓力，也直指“行政首長”。
簽署發(fā)布《辦法》的省長袁純清，發(fā)下“狠話”：這部規(guī)章不是“一紙空文”，落實(shí)起來要來真的。誰撞上了這條“高壓線”，就怪不得我了！推進(jìn)依法行政，我不怕得罪人！
一種探索，一次嘗試，一個開始。
還有一個多月時間，《辦法》就要正式施行了。這把懸在行政首長頭上的“依法行政之劍”能否管用？我們拭目以待。（吳兢）
