電子政務應用示范工程回顧及政策建議
國家行政學院 汪玉凱
2002年8月，經(jīng)科技部批準，由國務院辦公廳和科技部共同組織實施的國家“十五”重大科技專項——電子政務試點示范工程正式立項。作為一項示范應用工程，該項目的跨地區(qū)、跨部門幅度之大，涉及到的應用范圍之廣，是以往的重大科技示范項目少有的。
為了更好地總結這次電子政務示范工程的經(jīng)驗，本文結合電子政務示范工程的實踐，從總體上對其進行分析和歸納，并結合我國電子政務建設與發(fā)展中急需解決的一些帶有戰(zhàn)略性和關鍵性的問題提出若干政策建議，以引起有關方面的重視。
一、電子政務試點示范工程的總體情況
電子政務試點示范工程是我國電子政務建設中的一項重大應用工程，共包括23個子課題。除了綜合性、專題性研究，如電子政務戰(zhàn)略研究、電子政務地理信息系統(tǒng)等方面的研究外，還涉及中央和地方的16個試點示范單位。中央包括國務院辦公廳、發(fā)展改革委、國資委、商務部、勞動保障部、科技部以及稅務總局、工商總局、海關總署；地方政府包括北京、上海、浙江、深圳、青島、四川綿陽、廣東南海等。國務院副秘書長徐紹史、科技部副部長馬頌德親自擔任示范工程領導小組的正副組長。工程自2002年8月正式啟動以來，得到有關方面的極大關注和密切配合。溫家寶總理和陳至立國務委員分別到研發(fā)現(xiàn)場聽取匯報，視察工程進展，對工程給予了積極評價并作出明確指示。
應該說，經(jīng)過幾年的示范實踐，工程建設和研究、開發(fā)等都取得了可喜的成果：
（一）在試點示范單位成功部署兩個平臺
安全和應用支撐平臺的研制、建設和部署是試點示范工程的重點，也是最主要的成果之一。13個副省級以上試點示范單位都能夠較好地遵循國務院辦公廳提出的總體思路，成功地部署了兩個平臺，從而形成一個完整統(tǒng)一的體系，為政府專網(wǎng)信任體系的建設奠定了基礎。
（二）重點推進了應用系統(tǒng)和信息資源建設
各試點示范單位遵循“以需求為導向、以應用促發(fā)展”的原則，高度重視關鍵技術的工程化實現(xiàn)，突出應用實效，在不同領域推進重大應用：
1．公共監(jiān)管和服務系統(tǒng)初見成效，對促進政府職能轉變、依法行政和方便人民群眾具有重要意義。
2．宏觀決策服務系統(tǒng)取得積極成果，為政府的科學民主決策提供了有力支持。
3．內部辦公系統(tǒng)整合成效明顯，對提高行政效率、促進政務公開和公務員隊伍自身建設具有重要意義。
4．形成一批信息資源庫，并不斷充實。
（三）積極應用國產(chǎn)軟硬件，有效帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展
示范工程充分發(fā)揮政府機關、科研單位、大專院校以及民營高科技企業(yè)的優(yōu)勢，強強聯(lián)合，開展有效的協(xié)同攻關。參與項目研制建設的單位多達100余家，國內許多企事業(yè)在參與試點示范工程中，開發(fā)研制出一系列相關的電子政務產(chǎn)品，滿足了政府需求，開拓了市場空間，提升了自主研發(fā)能力。項目中應用了大量的國產(chǎn)關鍵技術產(chǎn)品，特別是大規(guī)模使用具有自主知識產(chǎn)權的軟件和信息安全關鍵技術和產(chǎn)品。突破了很多國際上的關鍵技術，擺脫了受制于人、受控于人的局面。例如，科技部基于國產(chǎn)NC（網(wǎng)絡計算機）建立的科技檔案查詢檢索系統(tǒng)，便采用了大量的我國自主技術，從CPU到操作系統(tǒng)均為自主技術產(chǎn)品。
通過關鍵技術的產(chǎn)品化和產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化推廣應用，促進了國內自主知識產(chǎn)權的軟件、信息安全產(chǎn)業(yè)以及我國信息服務體系的建設與發(fā)展，增強了企業(yè)的市場開拓與競爭能力，帶動了國內一批軟件公司、系統(tǒng)集成商、網(wǎng)絡集成商、內容服務提供商、互聯(lián)網(wǎng)服務提供商的蓬勃發(fā)展，促進了我國信息產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展，也帶動了一批高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)的壯大，推動了一批專業(yè)孵化器的建設，取得了顯著的產(chǎn)業(yè)化成果。
（四）為國家電子政務相關工程的實施奠定了基礎，積累了經(jīng)驗
參與試點示范的有些單位還承擔著其他國家級的電子政務重點工程，這些部門都將試點示范工程課題與承擔的重點工程有機結合起來，特別是將兩個平臺的標準和開發(fā)的應用系統(tǒng)納入各自工程的總體方案中。例如，勞動保障部取得的成果為“金保工程”中的勞動和社會保險應用系統(tǒng)進一步采用基于密碼技術的網(wǎng)絡信任服務體系奠定了技術和實踐的基礎，同時也為開展包括就業(yè)服務和社會保險在內的勞動保障領域的各項業(yè)務積累了寶貴的經(jīng)驗。發(fā)展改革委的《投資項目管理系統(tǒng)指標體系和數(shù)據(jù)交換規(guī)范》已應用于由其牽頭、有8個部門參加的“金宏工程”中。廣東省將南海市在課題中建立的信息安全基礎設施和電子政務應用支撐平臺作為廣東省外網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)唯一的電子政務認證平臺，以提高全省政務業(yè)務和信息安全的融合程度。
（五）試點示范工程產(chǎn)生了廣泛的社會影響和積極的社會效益
首先，促進和深化了政府、公眾和企業(yè)對電子政務的理性認知，明晰了一些相關概念，為進一步的理論研究奠定了良好的基礎；其次，促進了政府職能和業(yè)務流程的系統(tǒng)梳理和業(yè)務管理的科學化；第三，安全和應用支撐平臺的研制和建設，使人們對電子政務的安全理念和管理與技術體系有了較系統(tǒng)的認識。此外，工程的實施動員實際上在引領社會力量推進電子政務，并促進了電子商務的發(fā)展和社會經(jīng)濟的全面信息化。
二、示范工程在電子政務建設中幾個關鍵環(huán)節(jié)上所進行的探索
目前，我國在電子政務建設中遇到的普遍難點是，部門各自為政，分散建設；在需要互聯(lián)互通時無法實現(xiàn)；資源共享程度低，重復建設；電子政務的使用效率低，等等。針對這些帶有共性的難點問題，示范工程主要從以下三個方面進行了有益的嘗試和探索。
（一）運用頂層設計的思想理念，建立統(tǒng)一的電子政務架構
電子政務試點示范工程的一個突出特點是，各參加試點的單位不能各行其是，必須在統(tǒng)一的電子政務規(guī)劃和總體框架下進行。在電子政務應用示范項目啟動時，示范工程領導小組根據(jù)該項目的特點，決定組建了由信息技術、系統(tǒng)工程、行政管理等多方面專家組成的總體專家組，承擔工程總體方案的制定。該總體方案的核心思想就是所提出的“依托一個公共體系，構建兩個支撐平臺、重點推進三種類型的應用”，從而達到提升政府管理與服務能力的目的。
所謂依托一個公共體系，是指遵循國家統(tǒng)一的技術標準和業(yè)務規(guī)范體系，依托國家電子政務統(tǒng)一的網(wǎng)絡框架，建立目錄服務系統(tǒng)、域名管理系統(tǒng)等；所謂建設兩個支撐平臺，是指通過建設可信的安全服務平臺和業(yè)務支撐平臺，為電子政務的應用提供保障；所謂重點推進三類應用，就是按照參與試點示范單位的不同情況，將電子政務的應用分為三種主要類型，即高層重點推進決策支持、應急指揮等；部門之間主要是推進網(wǎng)上協(xié)同辦公、并聯(lián)審批；在地市級政府，主要推動利用網(wǎng)絡為公眾提供各種便捷的服務。與此同時，總體方案還規(guī)定了所有參與示范單位的組織實施策略，如政府主導、技術支持、規(guī)范管理和注重培訓等。
（二）應用牽引，整合部門內部的業(yè)務流程，推進政府的管理創(chuàng)新，提高政府的管理能力和服務能力
在電子政務示范工程中，能不能突出應用，如何推動電子政務各類應用系統(tǒng)的構建，不僅會影響政府管理活動的過程，而且也影響著政府管理創(chuàng)新的動力。在這方面，參與示范的單位在三個方面進行了有益的探索：
一是重視系統(tǒng)建設中業(yè)務流程的整合，使政務與技術有機融合。這突出體現(xiàn)在重視應用系統(tǒng)開發(fā)與行政業(yè)務流程梳理的結合，加強業(yè)務規(guī)范和技術標準的研究，提升電子政務的應用效能；通過管理組織創(chuàng)新，打破業(yè)務部門條塊信息資源的封閉和分割，解決中央垂直管理的部門與地方政府之間“條塊對接”問題，實現(xiàn)資源的共享；將部門領導、業(yè)務人員和技術人員三者緊密結合，政務人員深度參與，保證應用系統(tǒng)更加符合業(yè)務需求；加強電子政務制度建設，建立長效機制，保障電子政務健康發(fā)展；建立統(tǒng)一高效的技術服務的支撐體系，降低電子政務的建設與運營成本等。
二是通過電子政務的流程化應用集成，提高資源共享程度。各試點示范單位在這方面都進行了有益的探索，也積累了一些新的經(jīng)驗。如國辦、商務部、海關總署和北京市、青島市等示范單位，普遍新建或完善了電子公文辦理、流轉交換、督查督辦、政務信息、值班會議等管理系統(tǒng)。這些數(shù)據(jù)集成，不僅為社會經(jīng)濟監(jiān)管和科學民主決策提供了有力的支撐，也為進一步實現(xiàn)協(xié)同辦公和信息共享奠定了堅實的基礎。
三是通過完善政府門戶網(wǎng)站，構建網(wǎng)上審批和服務系統(tǒng)，提高政府的公眾服務能力。在這方面，各參與示范的部門都進行了大膽的嘗試與探索。如勞動保障部構建的網(wǎng)上公共職業(yè)介紹應用系統(tǒng)，工商總局構建的企業(yè)信息采集、傳輸、處理系統(tǒng)，上海市的社會勞?？ㄏ到y(tǒng)等。特別是深圳市政府的市民中心，通過統(tǒng)一的窗口服務，完成了由“集中辦公”向“聯(lián)網(wǎng)辦公”，由“串聯(lián)審批”向“并聯(lián)審批”以及從“分散監(jiān)管”向“系統(tǒng)監(jiān)管”的重大轉變。這些應用均已初見成效，對促進政府職能轉變、依法行政和方便公眾等政府自身建設具有重要意義。
三、對未來我國電子政務建設的若干政策建議
電子政務應用示范工作所取得的成效是明顯的，但在示范中暴露出的問題，也反映出我國電子政務建設和發(fā)展中隱含著的巨大風險和問題。如何有效控制電子政務建設中的風險，真正走出一條中國式的政務信息化之路，將是我們面臨的一個十分重要而關鍵的問題。為此，我們結合電子政務應用示范的實踐，提出以下政策建議。
1．把電子政務建設的推進戰(zhàn)略放在政府改革戰(zhàn)略的大格局中思考，實行管理導向型而不是技術導向型的推進策略，最大限度地規(guī)避體制風險。
政務信息化、電子政務建設是一項巨大的社會系統(tǒng)工程，需要一個比較長的過程，很難一蹴而就。電子政務建設的這一特點，決定其具有較大的體制風險，如政府機構改革、職能調整以及行政程序、運行機制的變化等，都會對已經(jīng)建成的系統(tǒng)產(chǎn)生深刻的影響。例如2003年國務院機構調整中，參與電子政務示范工程的原國家經(jīng)貿(mào)委被撤消，就遇到這樣的情況。這就給我們提出了一個很重要的問題：像我國這樣行政體制變動比較頻繁、政府改革任務比較重的國家，如何避免電子政務建設中的體制風險？我們認為，我國的電子政務建設，首先要確立一種戰(zhàn)略思維，要把電子政務建設放在政府改革戰(zhàn)略的大格局中來思考，最大限度地規(guī)避體制風險。在此前提下，再確立電子政務的推進策略。
就未來中國政府改革戰(zhàn)略而言，走向“大部制”管理無疑是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結果。盡管由于我國市場經(jīng)濟發(fā)展的時間還比較短，實現(xiàn)大部制管理還需要一個過程，但我們在推動政府信息化的過程中，必須考慮未來政府管理的基本架構和發(fā)展趨勢，不能只看到現(xiàn)在政府機構的設置，強調部門的信息化，而應該重視領域的信息化，如大農(nóng)業(yè)、大交通等。否則將可能陷入信息化決策的結構性風險之中。
按照這樣的思路，我們建議，在政府信息化的推進策略方面，要突出政務管理推動，而不是技術推動。要看到?jīng)Q定電子政務系統(tǒng)成敗的關鍵，首先是政務的整合和集成，進而是應用系統(tǒng)的整合和集成，而不簡單的是用什么技術來實現(xiàn)，換句話說，只有在政務的有效整合與集成的基礎上，先進技術才能真正派上用場。
2．在地方黨政機構，必須堅持電子政務一體化的整體推進方針，實現(xiàn)“一體化的基礎建設，多元化的業(yè)務應用”，最大限度地實現(xiàn)資源共享，避免因重復建設、各自為政所帶來的巨大浪費和潛在風險。一體化推進，必須在一體化的電子政務建設的組織框架下來實現(xiàn)。
目前我國各級黨政機構都在加大政務信息化建設的力度，各地也都有一些非常好的實踐和探索。但由于國家沒有明確和強有力的政策約束，也出現(xiàn)了一些值得關注的問題。其中，在網(wǎng)絡基礎設施建設方面的各自為政就是一個比較突出的問題，如許多地方黨的機構、政府機構分別建設自己的網(wǎng)絡基礎設施，分別運行和維護。
我們認為，從我國政務信息化的總體來考慮，至少地方各級黨政部門應該實行一體化的建設方針，沒有必要黨政分開建設。分開建設帶來的結果，決不僅僅是增加財政投資、重復建設，更重要的是會給互聯(lián)互通、資源共享等設置不必要的障礙。青島市黨政一體化的建設、管理模式，應該在全國大力推廣。
為此，我們建議：第一，要明確地方電子政務中一體化的指導方針，要區(qū)分情況，分類指導：對已經(jīng)分開建設的地方，可以維持現(xiàn)狀；對于沒有分開建設的地方，要實行一體化的建設方針，堅決制止各自為政的現(xiàn)象。第二，要盡快整合、統(tǒng)一推進政務信息化的組織設置，改變目前各地政務信息化機構設置不規(guī)范等問題，使一體化的建設方針通過一體化的組織來實現(xiàn)。第三，要按照“一體化的基礎建設，多元化的業(yè)務應用”，推動地方電子政務建設。一體化的電子政務建設方針，強調的是在一個地方，黨政機構網(wǎng)絡基礎設施一體化；在一級政府內部，不同部門核心辦公系統(tǒng)的一體化；這種一體化不是要取代各個不同部門的具體業(yè)務應用系統(tǒng)。這樣不僅可以克服條塊分割、部門各自為政的現(xiàn)象，而且對實現(xiàn)互連互通和資源共享也有重要的促進作用。
3．重新鑒定電子政務網(wǎng)絡結構的邊界、范圍乃至名稱，盡快改變目前網(wǎng)絡結構、名稱較為混亂的狀況，避免由于網(wǎng)絡政策的模糊和不確定性，給電子政務基礎設施建設造成不必要的障礙。
目前我國在電子政務的網(wǎng)絡劃分方面還存在一些較為突出的問題。如政務內外網(wǎng)的邊界、范圍、名稱等。比如，中央雖然規(guī)定政務內網(wǎng)只建在副省級以上，但實際上全國很多地市乃至縣一級也在建內網(wǎng)；而這些所謂的內網(wǎng)大多數(shù)不是真正意義上的內網(wǎng)。與此相聯(lián)系，全國許多地方，包括國務院各部委，實際上還存在著所謂“政務專網(wǎng)”的網(wǎng)絡形態(tài)。
為了規(guī)范全國電子政務建設的網(wǎng)絡結、名稱、邊界等，我們建議：第一，國家要對政務內網(wǎng)、政務外網(wǎng)、政務專網(wǎng)的內涵作出明確解釋，并嚴格規(guī)范這幾種概念的使用。第二，應該明確政務專網(wǎng)的地位，把國家的政務網(wǎng)絡結構劃分為政務內網(wǎng)、政務外網(wǎng)和政務專網(wǎng)。除了原來對政務內網(wǎng)和政務外網(wǎng)的功能定義外，應對政務專網(wǎng)的功能、使用范圍、邊界等也作出明確的規(guī)定。第三，為了節(jié)約資金，也為了更好地提高政府的服務質量，可以考慮在副省級以下不建內網(wǎng)，但可以建立政務專網(wǎng)，與外網(wǎng)實行邏輯隔離，方便為社會公眾服務；中央部委延伸到地方的應用系統(tǒng)，除極少數(shù)特殊部門外，多數(shù)都應該以專網(wǎng)的形態(tài)延伸，以便順利實現(xiàn)與地方的對接。
4．各級政府要加快建設統(tǒng)一門戶網(wǎng)站的步伐，盡快改變目前門戶網(wǎng)站分散的局面。
政府門戶網(wǎng)站是社會公眾獲取政務信息和實現(xiàn)網(wǎng)上辦事的窗口，對此應予以高度重視。這幾年，通過各級政府的努力，政府門戶網(wǎng)站建設有了長足的進步。以這次參與電子政務應用示范的浙江省政府的門戶網(wǎng)站為例，通過此次改版，該網(wǎng)站可以為社會公布500多項行政許可項目和200多項政府辦事指南、辦理流程，還有135項實現(xiàn)了網(wǎng)上直接受理。目前，該網(wǎng)站已成為一個有效整合39個省政府直屬機構子網(wǎng)站和11個市政府子網(wǎng)站的政府網(wǎng)站群，內容豐富、功能多樣、風格統(tǒng)一，極大地提升了政府形象，方便了民眾。鑒于此，我們建議國務院把目前分散的各個部門的網(wǎng)站整合為統(tǒng)一門戶，規(guī)范門戶網(wǎng)站的風格和欄目設置，更好地發(fā)揮中央政府門戶網(wǎng)站的作用。
5．高度重視電子政務環(huán)境建設，特別是電子政務法律制度環(huán)境的建設。
從此次電子政務應用示范的實踐來看，許多參與單位都深刻地感受到法律法規(guī)環(huán)境對電子政務應用系統(tǒng)運行、管理的重要性所在。比如在一些地方，雖然構建起網(wǎng)上辦事系統(tǒng)，可以利用網(wǎng)絡直接為公眾提供服務，但由于受到法律法規(guī)的限制，多數(shù)還只能采取“雙軌制”的方式進行管理和運行。這不僅增加了政務管理過程的成本，也給公務人員帶來很多不必要的麻煩。這種現(xiàn)象反映出我國電子政務的法律法規(guī)環(huán)境建設還比較落后，對有些不適應電子政務管理運行特點的法律法規(guī)沒有及時修訂；而另一些開展電子政務所急需的重要法律，如信息公開法（或“政府信息公開條例”）、個人隱私法、信息安全法等仍然還是空白。鑒于此，我們建議，在推進電子政務的戰(zhàn)略中，要同時把電子政務的環(huán)境建設，特別是法律法規(guī)環(huán)境建設放在重要位置，高度重視，否則會直接影響已建成的各類系統(tǒng)的應用，從而使信息化應用系統(tǒng)很難真正發(fā)揮其應有的作用。
?。ㄗ髡呦祰倚姓W院公共管理教研部教授、北京大學政府管理學院博士生導師、國務院電子政務試點示范工程總體專家組成員）
附：
“十五”國家重大科技專項“電子政務試點示范工程項目”通過驗收
“十五”國家重大科技專項“電子政務試點示范工程”在國務院領導的親切關懷下，在國辦和科技部領導的親自指揮和各試點示范單位的共同努力下，經(jīng)過三年的科技攻關，于2005年12月在北京通過驗收。
該項目在國家863安全技術研究成果的基礎上，自主研制了我國大型電子政務系統(tǒng)的第一個跨地區(qū)、跨部門的安全和應用支撐平臺。完成了安全支撐平臺密碼支持、信任服務、安全接入和安全防御四大體系和應用支撐平臺業(yè)務控制、媒體控制、應用整合三大體系結構研究；突破了以密碼為核心的多項關鍵技術和29個關鍵系統(tǒng)的研發(fā)，解決了在大型異構網(wǎng)絡環(huán)境下的密碼服務、身份認證和授權管理、業(yè)務控制、媒體控制和應用整合等多項技術問題；建立了以國辦為樞紐的電子政務的信息保護和網(wǎng)絡信任體系；進行了電子政務的標準化、系統(tǒng)化的適用性研究，實現(xiàn)了國辦與13個試點示范單位的平臺互聯(lián)互通，并在此基礎上，解決了資源共享、應用整合和業(yè)務協(xié)同等關鍵技術問題。各試點示范單位在兩個平臺上完成了流程控制、消息服務、分布式授權、決策模型、數(shù)據(jù)采集、信息交換門戶和資源目錄管理等中間件、應用集成和資源開發(fā)利用關鍵技術的研究和開發(fā)，形成了一批擁有自主知識產(chǎn)權的軟件產(chǎn)品，并在“金宏”、“金稅”等國家信息化重點工程和地方信息化工程中得到應用。
該試點示范工程的實施，對解決當前電子政務建設中存在的統(tǒng)一標準、資源整合、安全保障等問題進行了有益的探索，帶動和促進了自主知識產(chǎn)權軟、硬件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為我國電子政務應用、運行及管理積累了寶貴的經(jīng)驗。（來源：科技部網(wǎng)站）
