電子政務(wù)建設(shè)中的咨詢服務(wù)
武漢大學(xué)信息管理學(xué)院 黃 力
政務(wù)建設(shè)是一項(xiàng)長期而艱巨的系統(tǒng)工程，它所涉及的不僅是技術(shù)問題，更多的是管理問題。我國政府在保證“電子”的基礎(chǔ)上，正在把更多的精力投入到“政務(wù)”建設(shè)上來。目前，在電子政務(wù)建設(shè)中應(yīng)積極引入國外先進(jìn)思想和建設(shè)運(yùn)營模式，鼓勵(lì)社會(huì)投資參與，采用外包建設(shè)的運(yùn)營模式。
我國不少政府部門在電子政務(wù)建設(shè)過程中，由于對(duì)電子政務(wù)的需求、目標(biāo)、任務(wù)認(rèn)識(shí)模糊，加上信息化基礎(chǔ)薄弱，缺乏信息技術(shù)人才，出現(xiàn)過很多嚴(yán)重的問題，導(dǎo)致所建系統(tǒng)不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，不能發(fā)揮應(yīng)有的效益，浪費(fèi)了大量的時(shí)間、精力和資金。采用電子政務(wù)建設(shè)外包模式，雖然在技術(shù)方面有了保證，但作為電子政務(wù)市場(chǎng)主體的各級(jí)政府部門如對(duì)電子政務(wù)仍缺乏清醒的認(rèn)識(shí)，對(duì)承包商缺乏了解，對(duì)外包管理缺乏規(guī)范，都極易陷入“信息化泥潭”。電子政務(wù)建設(shè)僅僅依靠政府部門與電子政務(wù)建設(shè)承包商之間的博弈，也很難達(dá)到滿意的效果。因此，引入電子政務(wù)咨詢服務(wù)，聘請(qǐng)專業(yè)人士與專業(yè)機(jī)構(gòu)為電子政務(wù)建設(shè)提供咨詢意見與建議是十分必要的。部分有識(shí)之士認(rèn)為，政府、IT企業(yè)和咨詢機(jī)構(gòu)，應(yīng)該以一種產(chǎn)業(yè)鏈條的方式進(jìn)入電子政務(wù)領(lǐng)域，并共同面對(duì)機(jī)遇與挑戰(zhàn)，形成電子政務(wù)建設(shè)中的生態(tài)鏈。因此，電子政務(wù)咨詢服務(wù)便成為電子政務(wù)建設(shè)中的一個(gè)熱門話題。
一、電子政務(wù)建設(shè)過程中引入咨詢服務(wù)的必要性
1．電子政務(wù)建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)
（1）一些政府部門對(duì)電子政務(wù)缺乏正確認(rèn)識(shí)，視電子政務(wù)為形象工程、面子工程。政府部門實(shí)行電子政務(wù)是國家信息化戰(zhàn)略的要求，也是社會(huì)發(fā)展的一種潮流。然而，在有些領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)中，能否實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)主要關(guān)系到本部門的形象，甚至簡單地將電子政務(wù)理解為辦公自動(dòng)化、政府上網(wǎng)，因而完全曲解了電子政務(wù)的真正內(nèi)涵，使最終建成的“電子政府”無法實(shí)施電子政務(wù)。
（2）對(duì)電子政務(wù)建設(shè)的需求與目標(biāo)認(rèn)識(shí)模糊，導(dǎo)致電子政務(wù)建設(shè)失敗。政府部門因行政級(jí)別、規(guī)模大小、職能范圍等的不同，對(duì)電子政務(wù)建設(shè)的需求也不盡相同，每一個(gè)政府部門都要根據(jù)自身的具體情況來確定電子政務(wù)建設(shè)的需求，并做到不同政府部門之間的協(xié)調(diào)與配合。有些政府部門對(duì)自身電子政務(wù)建設(shè)的需求與目標(biāo)了解不夠，盲目跟風(fēng)，貪新求洋，在技術(shù)上、管理上一味求全求高，最終造成信息孤島和高投入、低收效的局面。
（3）政府部門缺乏專業(yè)化的信息技術(shù)人才，信息意識(shí)薄弱。絕大多數(shù)政府部門都缺乏精通信息技術(shù)的專業(yè)人員，更缺乏信息系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃與實(shí)施方面的經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)眾多的信息技術(shù)供應(yīng)與服務(wù)商提供的項(xiàng)目方案，往往難以作出有效的選擇與判別。政府部門工作人員信息意識(shí)的薄弱，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營時(shí)困難重重，許多功能與服務(wù)項(xiàng)目很難達(dá)到令人滿意的效果。人們常說，電子政務(wù)是“一把手工程”，要靠領(lǐng)導(dǎo)的意志、群眾的意識(shí)才能完成，可以說領(lǐng)導(dǎo)的意志決定了電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目能否建成，而群眾意識(shí)則決定了項(xiàng)目能否建好、用好。因?yàn)殡娮诱?wù)項(xiàng)目一旦建成投入使用，原有的工作模式就會(huì)有所改變，要求政府工作人員能夠很快適應(yīng)新的工作方式與手段。如果他們?nèi)狈ψ銐虻男畔⒁庾R(shí)，不能及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，正確使用信息化設(shè)備，無論IT企業(yè)付出多大努力，信息技術(shù)的某些效用也無法發(fā)揮出來。
（4）電子政務(wù)市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，政府部門處于劣勢(shì)。電子政務(wù)市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象是指信息技術(shù)與產(chǎn)品的提供方對(duì)技術(shù)與產(chǎn)品的質(zhì)量等擁有比買方更多的信息，從而對(duì)市場(chǎng)要素影響更大。政府部門由于自身存在的缺陷和一些市場(chǎng)因素，對(duì)電子政務(wù)相關(guān)技術(shù)與產(chǎn)品的信息擁有量不足，從而使政府部門在同IT企業(yè)的市場(chǎng)博弈中處于劣勢(shì)。
（5）政府機(jī)構(gòu)職能變更頻繁，IT企業(yè)生命周期短。我國政府仍處在轉(zhuǎn)型階段，政府機(jī)構(gòu)和職能經(jīng)常進(jìn)行調(diào)整。政府機(jī)構(gòu)和職能每調(diào)整一次，相應(yīng)的電子政務(wù)軟件就要修改一次，電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)過程往往成為一個(gè)漫長的過程。另一方面，我國IT企業(yè)生命周期通常較短，有調(diào)查顯示，在具有“中國電子一條街”美譽(yù)的北京市中關(guān)村地區(qū)，IT企業(yè)在1-5年間約有20-30%的初創(chuàng)企業(yè)面臨倒閉。不少政府部門把電子政務(wù)項(xiàng)目外包給IT企業(yè)，不久就可能發(fā)現(xiàn)該企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)或注銷，導(dǎo)致后續(xù)的運(yùn)行維護(hù)工作陷入困境。
2．咨詢服務(wù)是政府部門與IT企業(yè)雙方的共同需求
政府部門自身的局限性、電子政務(wù)項(xiàng)目的復(fù)雜性、嚴(yán)肅性及其建設(shè)中面臨的種種風(fēng)險(xiǎn)，決定了引入咨詢服務(wù)的必要性與迫切性。由于來自信息技術(shù)產(chǎn)品供應(yīng)與服務(wù)商的咨詢往往帶有一定的傾向性，因而人們常懷疑其可信度。其實(shí)，對(duì)于咨詢服務(wù)的渴望并不只來自于政府部門，IT企業(yè)也有這種需求。作為電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的甲方，政府部門希望通過咨詢，了解本部門電子政務(wù)建設(shè)的業(yè)務(wù)需求、建設(shè)目標(biāo)，制定項(xiàng)目規(guī)劃，選擇合理的IT企業(yè)，全面全程地進(jìn)行項(xiàng)目的監(jiān)理與評(píng)估。他們希望用較短的時(shí)間、較低的成本實(shí)施項(xiàng)目，并且能夠提出盡量多的需求，從而更好地滿足自己的管理需要，同時(shí)盡量減少投資風(fēng)險(xiǎn)。而作為乙方的IT企業(yè)，出于自身利益方面的考慮，并不希望無限制地滿足用戶的管理需要，也無力“兌現(xiàn)”甲方不斷增加的一些需求，更無法消除甲方的內(nèi)部分歧。所以，IT企業(yè)往往只是根據(jù)甲方的初始需求和預(yù)算金額進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施，這樣極易導(dǎo)致項(xiàng)目的失?。欢?xiàng)目失敗則會(huì)直接影響IT企業(yè)的品牌與聲譽(yù)。因此，在電子政務(wù)建設(shè)過程中，甲乙方都存在著各自的難言之隱，它們都需要有一個(gè)公正的第三方來平衡雙方的力量，保證建設(shè)項(xiàng)目保質(zhì)、保量和如期完成。
二、電子政務(wù)建設(shè)咨詢服務(wù)的作用
咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)針對(duì)電子政務(wù)建設(shè)過程中服務(wù)對(duì)象的不同需求，可以提供不同層次與類型的咨詢服務(wù)，包括：
第一，提供宏觀發(fā)展研究報(bào)告。幫助用戶了解電子政務(wù)發(fā)展全局及最新進(jìn)展。
第二，制定項(xiàng)目規(guī)劃。針對(duì)用戶問題提供診斷，確定用戶需求及建設(shè)目標(biāo)，進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，制定項(xiàng)目方案，提供相關(guān)技術(shù)及供應(yīng)服務(wù)商情況，預(yù)測(cè)項(xiàng)目發(fā)展前景。
第三，提供技術(shù)指導(dǎo)。結(jié)合用戶具體需求及技術(shù)特點(diǎn)，提供技術(shù)支持和指導(dǎo)。
第四，進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)理。根據(jù)國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目標(biāo)書、合同，履行監(jiān)督職能，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的程序、進(jìn)度、質(zhì)量、投資等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，確保項(xiàng)目保質(zhì)保量完成。
第五，實(shí)施項(xiàng)目評(píng)估。在項(xiàng)目完成后及時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)，公正、客觀地評(píng)價(jià)項(xiàng)目完成情況及質(zhì)量情況。
第六，進(jìn)行用戶培訓(xùn)。將電子政務(wù)相關(guān)理論、知識(shí)傳授給用戶的員工，提高他們的信息意識(shí)和操作技能，為電子政務(wù)項(xiàng)目實(shí)際應(yīng)用打下基礎(chǔ)。
第七，負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營與日常維護(hù)。保證項(xiàng)目建成后正常、高效地運(yùn)行。
三、電子政務(wù)建設(shè)咨詢服務(wù)的內(nèi)容與服務(wù)機(jī)構(gòu)
1．電子政務(wù)建設(shè)咨詢服務(wù)的目的、內(nèi)容與層次
咨詢服務(wù)的目的與內(nèi)容是一致的，針對(duì)不同的咨詢目的，咨詢服務(wù)的內(nèi)容與層次各不相同。電子政務(wù)咨詢的總體目的與內(nèi)容可以概括為：幫助政府部門了解和認(rèn)識(shí)電子政務(wù)，為待建項(xiàng)目確定恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，選擇合適的技術(shù)與合作伙伴，制定合理的實(shí)施路線與經(jīng)費(fèi)預(yù)算報(bào)告，獲得可行的實(shí)施方案，公正評(píng)估建成項(xiàng)目，提供改進(jìn)或優(yōu)化方案及提出建議。
針對(duì)不同的用戶需求，咨詢機(jī)構(gòu)提供不同層次的電子政務(wù)咨詢：
一般性咨詢：幫助用戶了解電子政務(wù)中具有普遍性的問題，增進(jìn)用戶對(duì)電子政務(wù)的了解。
專題咨詢：針對(duì)用戶的特定問題提供咨詢。如安全體系建設(shè)方面的政策、技術(shù)、產(chǎn)品、經(jīng)驗(yàn)、效果；公文交換方面的模式、技術(shù)、方案等。
特定技術(shù)咨詢：針對(duì)電子政務(wù)建設(shè)中使用的特定技術(shù)提供相關(guān)咨詢與幫助，如工作流技術(shù)、通信技術(shù)、地理信息技術(shù)等。
全面全程咨詢：針對(duì)電子政務(wù)具體實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行全面、全程、跟蹤咨詢。
2．電子政務(wù)建設(shè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)
高水平的專業(yè)咨詢公司能夠給電子政務(wù)建設(shè)提供全面、客觀、深入的咨詢，但目前尚未發(fā)現(xiàn)電子政務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)咨詢公司。目前開展電子政務(wù)咨詢業(yè)務(wù)的大多是電子政務(wù)解決方案商、電子政務(wù)產(chǎn)品提供商和電子政務(wù)研究機(jī)構(gòu)。據(jù)估計(jì)，2004年我國電子政務(wù)市場(chǎng)達(dá)到400億元，即使電子政務(wù)建設(shè)咨詢服務(wù)只占其中的極少份額，總的營業(yè)金額也十分可觀，更何況電子政務(wù)咨詢市場(chǎng)是一個(gè)具有廣闊發(fā)展前景的市場(chǎng)，電子政務(wù)是一個(gè)極富挑戰(zhàn)性的研究課題。各種力量都涌入這個(gè)“戰(zhàn)場(chǎng)”進(jìn)行智力角逐，其中不乏著名的戰(zhàn)略與管理咨詢公司和技術(shù)咨詢公司。目前在我國電子政務(wù)咨詢服務(wù)提供者中，既有國際化的咨詢公司，如IBM、畢博等；也有本土咨詢公司，如賽迪顧問等；還有各類研究機(jī)構(gòu)、大專院校教師；既有從事戰(zhàn)略與管理咨詢的傳統(tǒng)咨詢公司，如埃森哲、德勤等；也有大量新入行的IT咨詢公司，如惠普、聯(lián)想等，其中IBM、惠普、聯(lián)想等兼具軟硬件供應(yīng)商與咨詢公司的雙重身份，在電子政務(wù)咨詢服務(wù)市場(chǎng)中占據(jù)著重要位置。
由于這些咨詢服務(wù)提供者具有各自擅長的領(lǐng)域和不同的技術(shù)水平，服務(wù)類型也千差萬別：電子政務(wù)產(chǎn)品提供商和解決方案商主要提供IT產(chǎn)品和實(shí)施運(yùn)行咨詢服務(wù)；傳統(tǒng)的戰(zhàn)略或管理咨詢公司則主要提供電子政務(wù)建設(shè)戰(zhàn)略性咨詢服務(wù)；專業(yè)化程度較高的咨詢公司還可提供全面全程跟蹤的第三方咨詢；部分咨詢公司、相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、大專院校專家提供電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)展多客戶研究咨詢報(bào)告。
目前，我國大部分政府機(jī)構(gòu)還習(xí)慣于聘請(qǐng)一些專家、教授參與電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，提供相關(guān)咨詢服務(wù)。雖然這些專家、學(xué)者組成的團(tuán)隊(duì)在項(xiàng)目建設(shè)中起到了一定的積極作用，但由于這些團(tuán)隊(duì)基本屬于臨時(shí)團(tuán)隊(duì)，無法全程跟蹤監(jiān)測(cè)項(xiàng)目建設(shè)，他們的意見難免會(huì)發(fā)生一些偏差，甚至與實(shí)際情況相距甚遠(yuǎn)。因此，他們?cè)陔娮诱?wù)建設(shè)項(xiàng)目中所起到的作用十分有限，所能承擔(dān)與分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也十分有限。
隨著我國電子政務(wù)建設(shè)的全面提速，對(duì)電子政務(wù)咨詢服務(wù)的需求將逐漸增加，僅僅依靠散兵游勇式的咨詢服務(wù)是不夠的，必須由正規(guī)化、產(chǎn)業(yè)化的專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)電子政務(wù)咨詢服務(wù)重任。電子政務(wù)建設(shè)市場(chǎng)期待大量高水平、專業(yè)化的電子政務(wù)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭。
