政府公開信息從有權(quán)“賜予”到有責(zé)提供，公眾獲得信息從被動接受到主動參與公共治理，行政過程公開從結(jié)果到全面，中國政府正加速走向開放型政府，但前面的路仍很長……
中國政府—— 快步邁向“信息公開時代”
２０年前，《村民委員會組織法（試行）》首次寫入了村財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容。從此，從村務(wù)公開到廠務(wù)、校務(wù)公開，到鎮(zhèn)務(wù)、稅務(wù)、政務(wù)公開，一路行來，道路漸寬……
２０年后，一部條例的出臺，標(biāo)志著中國各級政府邁向“信息公開時代”，成為繼行政許可法之后政府的“又一次自我革命”。
這部全國上下廣為關(guān)注的行政法規(guī)——《中華人民共和國政府信息公開條例》，已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議原則通過，近期將向社會公布全文。記者從有關(guān)方面了解到，為了真正把信息公開落到實(shí)處，條例預(yù)留了相當(dāng)一段時間的實(shí)施準(zhǔn)備期。
近年來，中國政府公開的步伐越來越快，但要全面邁入信息公開時代，從觀念轉(zhuǎn)變到技術(shù)支持，仍有很長的路要走。
行政權(quán)力透明運(yùn)行
數(shù)據(jù)：２００６年１月１日，中央政府門戶網(wǎng)站正式開通。截至２００６年６月，使用“．ｇｏｖ．ｃｎ”域名的政府網(wǎng)站就有近１．２萬個。
河北石家莊市市民李得水與政務(wù)公開之緣，是從生氣開始的。
老李在家門口擺了個地?cái)們?，打算賣水果補(bǔ)貼家用。不曾想，剛?cè)斐枪芫蛠砹耍翰荒軄y擺攤。老李氣呼呼地質(zhì)問憑什么不讓擺，城管領(lǐng)著他來到“１２３１９”城管便民服務(wù)電子屏前。滾動的電子屏，不但讓老李對相關(guān)法律規(guī)定有了更多了解，消了怨氣，而且為他提供了許多急需的信息：擺攤辦證要求、辦理程序和下崗人員優(yōu)惠等等。了解到這些信息，老李租了個小門面，不到４天便辦齊了開水果店的所有手續(xù)。
一個小小電子屏，給老李帶來了開店的便利，也帶來了對政府的理解和信任。
國家行政學(xué)院副研究員宋功德說，政務(wù)信息是一種特殊的公共產(chǎn)品，政務(wù)信息公開是政府向公眾提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù)。信息是決策的基礎(chǔ)。施政越透明，公眾越理解，接受度越高。這也是ＷＴＯ的透明度原則對我國政府管理提出的一項(xiàng)基本要求。
目前，全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級政府所屬部門已普遍設(shè)立了政務(wù)公開欄，縣級以上政府定期發(fā)布政府公報(bào)。清華大學(xué)教授于安表示，政務(wù)公開已經(jīng)成為各級政府施政的一項(xiàng)基本制度，公開渠道更為多樣，公開內(nèi)容更注重服務(wù)。
在北京一家媒體工作的萬先生，經(jīng)常上網(wǎng)看北京市政府網(wǎng)站“首都之窗”。他最喜歡“個人服務(wù)”欄目。有多少次違章、駕駛證扣了多少分等等，點(diǎn)擊便知。
他告訴記者：“網(wǎng)站還有政務(wù)直播、熱點(diǎn)話題、企業(yè)辦事等欄目，越來越注重服務(wù)了?！?/p>
在黑龍江大慶市，有“２４小時不下班的政府”——“９６７６０”政務(wù)公開熱線，２４小時人工為群眾提供信息服務(wù)，并協(xié)調(diào)解決群眾遇到的問題。
“星星之火，可以燎原。”全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組副組長干以勝說，中國政務(wù)公開經(jīng)歷了一個自下而上、由點(diǎn)到面、由淺入深的漸進(jìn)過程。這是中國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡決定的。
這些先行實(shí)施的制度，是鋪墊，是試驗(yàn)。宋功德認(rèn)為，政府信息公開條例的出臺，正是對這些地方部門經(jīng)驗(yàn)的確認(rèn)和完善，并從國家層面整體加速推進(jìn)。
公開不再是“恩賜”
數(shù)據(jù)：全國３１個省區(qū)市和３６個國務(wù)院部門制定了政務(wù)公開規(guī)定，其中，１１個?。ㄊ校┲贫苏畔⒐_的地方性法規(guī)。
我國第一部全面規(guī)范政府信息公開行為的政府規(guī)章，是２００２年１１月出臺的《廣州市政府信息公開規(guī)定》。該規(guī)定明確：政府是信息公開的義務(wù)人，公民是信息公開的權(quán)利人。
一年多后，《上海市政府信息公開規(guī)定》出臺。相對于過去政府信息“以保密為原則，公開為例外”的做法，該規(guī)章明確要求“以公開為原則，不公開為例外”。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等６方面的內(nèi)容外，凡與經(jīng)濟(jì)、社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的各類政府信息，特別是與市民的學(xué)習(xí)、生活、工作，與企業(yè)的投資、發(fā)展等相關(guān)的各類服務(wù)信息，都要主動公開或依申請?zhí)峁?/p>
“以公開為原則，不公開為例外”，這一政府信息公開的基本原則，在其后各地各部門制定的相關(guān)規(guī)定中一再得到確認(rèn)。
在《中華人民共和國政府信息公開條例》起草過程，全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人也明確表示，政府信息公開制度的理念是“以公開為原則，以不公開為例外”，要加強(qiáng)信息公開的組織建設(shè)，完善信息公開的救濟(jì)制度。
今年１月１７日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，該條例原則通過，對政府信息公開的范圍和主體、方式和程序、監(jiān)督和保障等均作了具體規(guī)定。
會議指出，推行政府信息公開，是推進(jìn)社會主義民主、完善社會主義法制、建設(shè)社會主義法治國家的重要舉措，是建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內(nèi)容；并要求各地區(qū)、各部門把人民群眾普遍關(guān)心和涉及人民群眾切身利益的問題，作為政府信息公開的重點(diǎn)內(nèi)容，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
中國社科院法學(xué)所教授周漢華，參與了政府信息公開條例的起草。他認(rèn)為條例的出臺，將使我國的政府信息公開工作上兩個臺階：一是公開的內(nèi)容。以前主要公開辦事依據(jù)、程序和結(jié)果，而條例將會拓展為全過程的公開，包括政府掌握的大量相關(guān)信息等；二是公開的定位。政府公開信息，不再是“恩賜”，而是職責(zé)，是法定的義務(wù)。
謹(jǐn)防條例執(zhí)行“縮水”
數(shù)據(jù)：２００４年和２００５年兩年間，上海市針對政府信息公開的申訴、行政復(fù)議和行政訴訟分別達(dá)到２５件、１８３件和３５件。
政務(wù)公開在中國，已取得了上上下下的普遍共識。黨的十六大，十六屆三中、四中、五中、六中全會，均對政務(wù)公開提出要求；中辦、國辦專門下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》。目前，國務(wù)院有５５個部門及直屬單位建立了政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)，３６個部門和單位建立了政務(wù)公開制度，各級政府政務(wù)公開的步伐進(jìn)一步加快。
然而，仍有一些問題存在。
全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人遲耀云坦陳：有的地方和部門政務(wù)公開不規(guī)范，隨意性較大，想公開就公開，不想公開就不公開；一些部門公開的內(nèi)容不全面，不細(xì)致，讓群眾如霧里看花，看不明白；有的甚至從部門利益出發(fā)，公開內(nèi)容避實(shí)就虛，形式主義嚴(yán)重。
北京大學(xué)教授姜明安認(rèn)為，政府信息公開至少要突破兩個“壁壘”：一是觀念，一是技術(shù)。一些政府部門和官員把信息當(dāng)成自己的“特權(quán)”，既不愿主動公開信息，也不愿應(yīng)公民、法人等請求被動提供。信息公開制度的建立和運(yùn)作，思想觀念的障礙最難突破，又必須突破。至于技術(shù)上，信息公開需要專門機(jī)構(gòu)、媒體、網(wǎng)絡(luò)、電子政務(wù)等相應(yīng)技術(shù)的支撐，讓老百姓不但能及時獲得其工作、生活和參與國家管理所需要的信息，而且是真實(shí)、準(zhǔn)確的信息。
他說：“這兩個‘壁壘’不可能在短期內(nèi)全面突破。中國政府要真正全面實(shí)現(xiàn)信息公開，還要付出很大的努力，還有很長的路要走?，F(xiàn)在已經(jīng)有了很好的開始，老百姓已看到了希望?！?/p>
宋功德把政府信息公開分為三個層次：低層次的公開，只公開結(jié)果；中層次的公開，不但公開結(jié)果，還要給個說法——公開理由，包括相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件和內(nèi)部政策規(guī)定等；高層次的公開，是全過程公開。不僅公開結(jié)果和理由，而且讓公眾身臨其境、扮演角色、參與較量，參與決策全過程?！安粌H是透明政府，而且是開放政府?！?/p>
他說，即將公布的政府信息公開條例，在實(shí)施中既要防止把不重要的信息公開、重要的藏起來的“假公開”；還要防止把信息公開的內(nèi)容和對象減少的“縮水公開”。同時，要積極完善和全面實(shí)施相關(guān)救濟(jì)制度，不讓政府信息公開條例淪為“美麗的花瓶”。 （記者 吳兢 黃慶暢）
政府信息公開條例將帶來六大變化
●政府機(jī)關(guān)不但要公開辦事程序與結(jié)果，還要公開手中掌握的大量信息。
●條例作為國務(wù)院制定的行政法規(guī)，體現(xiàn)了國家意志和法律的權(quán)威性。
２００７年１月１７日，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱為“條例”），引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注與好評。盡管還沒有公布最后文本，可以預(yù)見，條例實(shí)施以后會給我們近年來大力推進(jìn)的公開工作帶來多方面的深刻變化：
首先，就性質(zhì)而言，盡管近年來一些地方和部門都在推動各種形式的政務(wù)公開工作，但許多地方仍然停留在單方面的承諾階段，甚至在少數(shù)地方被當(dāng)作某種恩賜。因此，有些政府工作人員想公開就公開，不想公開就不公開，想公開多少就公開多少，老百姓沒有辦法，也沒地方說理。條例的制定，將把信息公開從單方面的恩賜變成申請人的權(quán)利，公眾有權(quán)獲得政府信息。如果政府機(jī)關(guān)再隨意縮小公開的范圍或者拒絕公開應(yīng)該公開的信息，公眾可以通過條例規(guī)定的渠道尋求救濟(jì)。
其次，就范圍而言，原先的政務(wù)公開大多是辦事制度公開，有些地方形象地稱之為辦事過程與結(jié)果的“兩公開”。條例的制定，將大大地?cái)U(kuò)大公開的范圍，政府機(jī)關(guān)不但要公開辦事程序與結(jié)果，還要公開手中掌握的大量信息。
第三，就程序而言，原先的政務(wù)公開程序比較簡單，如公告欄、便民卡、記者招待會等，并且只有主動公開一種形式。條例規(guī)定的程序?qū)⒏鼮槎鄻雍蛧?yán)格，既有主動公開又有依申請公開，既有法定公開形式，又有非法定公開形式。尤其是將實(shí)行依申請公開的引入，是條例的一個亮點(diǎn)和創(chuàng)新。
第四，就救濟(jì)而言，原先的政務(wù)公開一般都沒有法定救濟(jì)途徑，只能采用傳統(tǒng)的反映意見或申訴的方式，結(jié)果充滿不確定性。條例將提供行政復(fù)議、行政訴訟等法定救濟(jì)途徑，以通過獨(dú)立審查有效地解決爭議，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法公開信息。
第五，就配套制度而言，原先的政務(wù)公開相對比較簡單，要求并不是太高。相比之下，條例將對配套制度要求更高。為實(shí)施條例，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備政府信息目錄和公開辦事指南，應(yīng)當(dāng)指定專門人員負(fù)責(zé)政府信息公開工作，應(yīng)當(dāng)在辦公地點(diǎn)提供查閱條件，必須在時限內(nèi)作出答復(fù)，應(yīng)當(dāng)建立違法責(zé)任追究制度等?？梢哉f，條例的實(shí)施，將對政府信息資源管理提出全面的要求。在國際社會，政府信息資源已經(jīng)被界定為一項(xiàng)戰(zhàn)略性資源。相反，在我們國家，對于政府信息資源的重要性長期認(rèn)識不足，采用的也是粗放的管理方式，以至于我們在政府信息的采集、管理、使用、共享、保護(hù)、公開等方面，都面臨諸多問題。條例的實(shí)施，實(shí)際上是打開了政府信息資源管理的末端環(huán)節(jié)，必然會產(chǎn)生倒逼效應(yīng)，促使政府機(jī)關(guān)完善整個政府信息資源管理制度。實(shí)際上，就政府信息資源利用、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、信息安全、政府信息共享、個人信息保護(hù)等問題，有關(guān)部門正在制定相關(guān)規(guī)定。條例的實(shí)施，必然會加速這一進(jìn)程。
第六，就法律地位而言，原先的政務(wù)公開大多是靠文件推動，法律效力不明或者效力等級低，一旦遇到上位法就容易產(chǎn)生沖突。條例作為國務(wù)院制定的行政法規(guī)，可以說是目前公開領(lǐng)域效力層級最高的法律依據(jù)，體現(xiàn)了國家意志和法律的權(quán)威性。(周漢華)
（作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、憲法行政法研究室主任，國家信息化專家咨詢委員會委員，中國法學(xué)會信息法學(xué)研究會副會長，著有《政府監(jiān)管與行政法》、《現(xiàn)實(shí)主義法律運(yùn)動與中國法制改革》、《政府信息公開條例專家建議稿》、《個人信息保護(hù)法專家建議稿》等著作。 ）
