推進政府IT外包需要制度創(chuàng)新
上海市信息化委員會 白 檸
外包作為一種現(xiàn)代商業(yè)模式，在歐美等發(fā)達國家中已經(jīng)成為潮流。其中，IT（信息技術(shù)）業(yè)務(wù)的外包更是受到國外企業(yè)的青睞。有數(shù)據(jù)表明，到2003年底，超過52%的歐美企業(yè)選擇了外包，其中企業(yè)IT業(yè)務(wù)的外包占24%以上。此外，埃森哲咨詢公司2004年1至2月進行的一項調(diào)查顯示，有60%的受訪企業(yè)將IT部門進行了外包。盡管也有諸如摩根大通提前解除與IBM簽訂的一項總額逾50億美元的IT外包合同等外包收回（或曰“逆向外包”）案例，但總體而言，IT業(yè)務(wù)外包仍然是眾多企業(yè)的主流選擇。
一、政府IT外包的尷尬
IT外包同樣也適用于政府。比如，美國亞利桑納州政府將駕駛證管理信息系統(tǒng)外包給IBM，政府不投一分錢；IBM從每個駕照發(fā)放中提取1美元，逐步收回投資。在香港，2003-2004年的政府信息服務(wù)外包項目比率為84%，開支比率占89%。在內(nèi)地，北京市政府則以“統(tǒng)籌負責(zé)制”的方式交由首都信息發(fā)展股份有限公司建設(shè)首都公共平臺網(wǎng)絡(luò)，并負責(zé)網(wǎng)絡(luò)運營及一些應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)等。
但總體上，國內(nèi)政府機關(guān)推行信息化服務(wù)外包還在探索之中；政府機關(guān)的信息系統(tǒng)基本上仍以自建、自管為主。筆者曾參與了對數(shù)十家政府部門關(guān)于信息化服務(wù)外包的調(diào)查，從調(diào)查結(jié)果看，盡管有近1/3的政府部門對其部分IT業(yè)務(wù)實施了外包，但從其外包的層次和范圍看，絕大部分還只停留在PC等設(shè)備維護外包的低層次，與業(yè)務(wù)應(yīng)用外包乃至資產(chǎn)、人員轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略外包有較大差距，而且在體制機制、操作方案和制度安排上還有許多障礙和問題。如果不進行制度上的創(chuàng)新和改革，政府的IT外包很難健康發(fā)展。
有人形容說，外包就像成年人談戀愛和結(jié)婚，任何一方不成熟，就很難保持婚姻的完滿和長久。然而，可以說目前政府對IT外包既缺乏“談戀愛”的動力，也缺乏把握“婚姻”的能力；即使有成熟的外包服務(wù)商拋來繡球，卻因為對方“不解風(fēng)情”，最后只能是一廂情愿的單相思。
首先，政府機關(guān)由于其自身特點，對成本并不十分關(guān)注，這與企業(yè)從降低成本的需要出發(fā)采取外包的服務(wù)模式大不相同，因此政府IT外包的動力相比企業(yè)來說普遍不足。為了解決能力、成本與業(yè)務(wù)需求之間的矛盾，政府部門往往采取增加編制和人員的方式不斷擴充其IT部門（多為事業(yè)編制的信息中心），而不優(yōu)先考慮采用外包的方式。這里就牽涉到政府機關(guān)IT部門設(shè)置的利弊問題。政府信息中心的存在，有其合理而有利的一面，比如能夠近距離、長期研究業(yè)務(wù)的發(fā)展需求，有一支懂技術(shù)、熟悉業(yè)務(wù)的隊伍來規(guī)劃設(shè)計管理信息系統(tǒng)并負責(zé)實施；但同時也存在諸多弊端，特別是在薪酬體系難以吸引和保留優(yōu)秀人才的情況下，一旦追求局部的經(jīng)濟效益，信息中心很容易成為外包服務(wù)的障礙。有的信息中心名義上為IT管理部門，負責(zé)將部分具體技術(shù)工作轉(zhuǎn)手給IT企業(yè)，但實際上通過不公開、不透明的“關(guān)聯(lián)交易”，以市場化的名義賺取利潤。這種貌似合理的“偽外包”不僅完全背離了外包服務(wù)降低成本和提高服務(wù)水平的初衷，而且會誤導(dǎo)政府信息化建設(shè)的投資決策，造成資金浪費。
其次，政府在IT方面的管理和規(guī)劃能力不夠成熟，直接阻礙了IT外包策略的選擇。在電子政務(wù)建設(shè)中，政府機關(guān)的信息化水平快速提高，但在IT業(yè)務(wù)和外包規(guī)劃能力上仍然比較欠缺；搞不清楚自己擁有多少應(yīng)用系統(tǒng)和IT設(shè)備的政府機關(guān)并不在少數(shù)。如果一個政府部門連信息資產(chǎn)管理尚且不能做好，很難想象能夠?qū)T業(yè)務(wù)外包作出統(tǒng)籌的考慮和安排。這就如同對自己有什么優(yōu)點和不足、想找個什么人過什么日子都不清楚，卻被要求去談婚論嫁一樣，最后要么是畏葸不前，要么是冒進受苦。實際上，進行IT外包的重要前提，是實現(xiàn)了自身IT業(yè)務(wù)的規(guī)范管理和制定出IT外包的整體規(guī)劃。只有具備這些能力，才能夠按照一個完整的規(guī)劃，逐步從設(shè)備維護層面的外包發(fā)展到業(yè)務(wù)系統(tǒng)層面IT基礎(chǔ)架構(gòu)的外包，并為資產(chǎn)、人員轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略外包打下基礎(chǔ)。
最后，政府實施IT外包的執(zhí)行能力比較缺乏。筆者曾參加了某著名跨國公司與某政府部門關(guān)于IT外包的一次研討會。在被問及該公司與某銀行外包合同的大致情況時，原本滔滔不絕的該公司高管卻三緘其口，不愿多談，甚至對合同的厚度都不愿描述一二。的確，外包合同正是IT外包的關(guān)鍵所在；合同的擬訂、實施和控制，正是外包執(zhí)行的核心所在。合同厚度都被當(dāng)作商業(yè)秘密，可見外包合同何等重要。而政府卻恰恰容易忽視這個最基本的商業(yè)規(guī)則要素，總以為自己作為經(jīng)濟社會的管理者，擁有天然的優(yōu)勢地位，不大重視合同的談判和簽訂，往往大而化之，粗粗擬訂一些條款，從而非常容易在日后的執(zhí)行中造成被動，也經(jīng)常會為日后出現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)、服務(wù)質(zhì)量等問題埋下隱患。
更有甚者，則是完全省略任何合同、協(xié)議，直接操作實施，以致帶來很大的麻煩。筆者曾接觸過某政府部門一項涉及金額近億元的IT外包項目。該項目盡管按照有關(guān)規(guī)劃實施，但在模糊的權(quán)責(zé)界限下合作了兩年，一直沒有簽訂合同，逐漸引發(fā)一系列的后遺癥，甚至對有關(guān)投入金額、服務(wù)范圍、責(zé)任邊界都無法厘清，令政府管理部門大為頭痛。而且因為該項目的重要性，更直接影響了相關(guān)項目的規(guī)劃、實施，對全局造成非常大的影響。這種外包著實令人捏把汗。
二、政府IT外包的制度創(chuàng)新
以上種種問題，無論是動力還是能力，實質(zhì)上是由于一些制度安排的不足造成的，因此，推進政府IT業(yè)務(wù)外包，需要在以下幾個方面進行制度創(chuàng)新：
1．在組織結(jié)構(gòu)方面，要以提升IT服務(wù)能力為最終目標(biāo)，重新界定政府IT機構(gòu)的職責(zé)范圍，控制其規(guī)模，發(fā)揮好其在需求分析、管理服務(wù)等方面的作用，增強外包的動力。要完善考核體系，形成更合理的激勵機制，努力創(chuàng)造一種環(huán)境，使得潛在的外部供應(yīng)商與政府內(nèi)部的IT部門在提供IT服務(wù)方面不斷競爭，形成公開公平的競爭機制。此外，還應(yīng)設(shè)立真正參與決策的CIO（首席信息官）職位，統(tǒng)籌規(guī)劃管理IT業(yè)務(wù)及其外包。
2．在政府信息化建設(shè)的管理體系方面，必須把外包作為優(yōu)先選擇的業(yè)務(wù)策略。IT外包是在充分認識與分析風(fēng)險的前提下，根據(jù)實際情況作出的業(yè)務(wù)策略選擇。雖然不宜搞“一刀切”，但應(yīng)確立IT外包的優(yōu)先地位，并在以下幾個方面的制度上給予配合：一是與部門預(yù)算改革配合，細化政府機關(guān)在IT方面的預(yù)算管理，在能夠進行成本比較的基礎(chǔ)上，控制自建自管IT項目的預(yù)算支出，使IT外包優(yōu)先得到預(yù)算資金安排；二是在政府采購中，把IT外包服務(wù)作為采購項目，并制定相應(yīng)的采購程序、采購標(biāo)準和控制方案，以公開招標(biāo)等方式進行集中的政府采購，提高公開程度，以篩選出合格的外包服務(wù)商，并更大程度地降低成本；三是對IT外包服務(wù)商給予政策支持，特別是考慮對以提供政府IT業(yè)務(wù)外包服務(wù)為主的企業(yè)給予比較優(yōu)惠的政策待遇，形成一批比較穩(wěn)定的外包服務(wù)企業(yè)，并帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
3．在IT外包實施控制上，應(yīng)建立完善的管理體系。比如，在信息資產(chǎn)管理方面，應(yīng)由財政、信息等管理部門共同研究制定相應(yīng)的規(guī)則，逐漸完善政府機關(guān)信息資產(chǎn)的管理體系；在確定外包的IT業(yè)務(wù)方面，應(yīng)建立一套普遍適用的準則，協(xié)調(diào)好與保密、知識產(chǎn)權(quán)保護之間的關(guān)系；最后，在合同管理方面，也應(yīng)在政府采購的基礎(chǔ)上，建立相對統(tǒng)一的規(guī)范，必要時可以通過備案制等方式，由某級政府的信息主管部門統(tǒng)一審定所有部門的IT外包合同，以達到控制風(fēng)險的目的。
