電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系與地方電子政務(wù)頂層設(shè)計
國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟研究部 李廣乾
近兩年來，有關(guān)電子政務(wù)或信息化的“頂層設(shè)計”這個概念用得非常頻繁。但是，時至今日，人們對此卻仍然沒有一個權(quán)威的定義與說法。
其實，簡單地說，所謂頂層設(shè)計即是就某個對象進行全面系統(tǒng)的規(guī)劃與設(shè)計。但是，就電子政務(wù)來說，要實現(xiàn)“理論上一致、功能上協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)上統(tǒng)一、資源共享、部件標(biāo)準(zhǔn)化”卻不是件那么容易和簡單的事情，因為它與科技項目和工程方面的頂層設(shè)計畢竟存在著很大的差異。從基本內(nèi)容來看，電子政務(wù)的頂層設(shè)計應(yīng)該是就電子政務(wù)建設(shè)的基本問題進行總體的、全面的設(shè)計，不僅應(yīng)該包括網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、安全管理、信息資源建設(shè)等諸多技術(shù)層面的內(nèi)容，也應(yīng)該包括行政管理體制、政府職能、政府績效管理及具體業(yè)務(wù)類型之間的關(guān)系。
目前，還沒有哪個國家以“頂層設(shè)計”來命名自己的電子政務(wù)政策或文件。不過，就基本內(nèi)容來看，美國聯(lián)邦政府的“聯(lián)邦政府組織架構(gòu)（FEA）”和英國政府的“電子政務(wù)互操作模型（e-GIF）”可以看作是兩國電子政務(wù)的頂層設(shè)計。例如，就FEA來說，美國政府將電子政務(wù)的主要問題都納入五個參考模型，即績效參考模型（PRM）、業(yè)務(wù)參考模型（BRM）、服務(wù)構(gòu)件參考模型（SRM）、數(shù)據(jù)參考模型（DRM）和技術(shù)參考模型（TRM），從而使其對電子政務(wù)的管理由原先的注重具體項目、業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)與資金配給的特別管理轉(zhuǎn)向基于績效評估、業(yè)務(wù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制度化管理。可見，頂層設(shè)計正成為一些國家電子政務(wù)建設(shè)的重要方向。
一、我國地方電子政務(wù)頂層設(shè)計的基本內(nèi)容是建立“電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系”
由于信息化發(fā)展水平的差異，國外進行電子政務(wù)頂層設(shè)計的方法顯然不能直接應(yīng)用于我國的電子政務(wù)頂層設(shè)計。但是，盡管如此，它們卻為我們提供了頂層設(shè)計的基本思路，而且其中的一些具體的過程、工具和手段，更是可以直接應(yīng)用到我們的頂層設(shè)計當(dāng)中。所以，在電子政務(wù)頂層設(shè)計的具體構(gòu)建過程中，一方面必須充分考慮到我國的政治、經(jīng)濟發(fā)展實際；另一方面也必須借鑒其他國家在進行電子政務(wù)頂層設(shè)計時所采用的科學(xué)合理的思路與方法，以使我國電子政務(wù)更能發(fā)揮提高行政管理效率、實現(xiàn)資源共享和減少重復(fù)建設(shè)的目的。
根據(jù)對有關(guān)國家電子政務(wù)頂層設(shè)計的分析，結(jié)合我國行政管理體制特點及電子政務(wù)發(fā)展實際，筆者就一級地方政府的電子政務(wù)頂層設(shè)計構(gòu)造一套結(jié)構(gòu)模型，并將其稱為“電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系”模型。
該模型包含兩部分。第一部分是基本模型，主要包括模型的骨干架構(gòu)，基本內(nèi)容可以概括為四個流程主體、三項業(yè)務(wù)要求（如圖1、圖2所示）（圖略）。四個流程主體為各政府部門（以及由其業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)成的內(nèi)部網(wǎng)）、行政服務(wù)中心、政府門戶網(wǎng)站以及公眾（及其服務(wù)界面）；三種基本業(yè)務(wù)要求為集中、整合以及互動。第二部分是擴展模型，是在基本模型基礎(chǔ)之上的業(yè)務(wù)擴展。從圖中可以看出，該模型本身就是一個系統(tǒng)流程，幾乎能將電子政務(wù)建設(shè)的全部內(nèi)容涵蓋其中。
“電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系”具有如下特點：
1．與目前我國政府管理特點相契合。電子政務(wù)通常要求對業(yè)務(wù)流程和組織機構(gòu)進行調(diào)整，因而在實際執(zhí)行過程中容易讓某些部門產(chǎn)生抵觸情緒，協(xié)調(diào)起來存在一定的困難。所以，在上述模型中，內(nèi)網(wǎng)（局域網(wǎng)）及其網(wǎng)上辦公業(yè)務(wù)是在統(tǒng)一規(guī)劃下由各部門根據(jù)自身業(yè)務(wù)需要分別建設(shè)的，一些相應(yīng)的后臺業(yè)務(wù)仍然需要由本部門解決，這樣可以充分調(diào)動各政府部門開展電子政務(wù)的積極性。
2．體現(xiàn)了信息技術(shù)對政府行政管理體制改革的要求與影響。這主要表現(xiàn)在三個方面：一是對行政業(yè)務(wù)、信息資源與政府財務(wù)管理的大集中；二是行政服務(wù)中心在整個一級政府的電子政務(wù)建設(shè)中的樞紐地位，為信息時代的政府機構(gòu)調(diào)整提出了改革的方向；三是突出強調(diào)了政府門戶網(wǎng)站在整個系統(tǒng)流程中的重要地位，體現(xiàn)了電子政務(wù)發(fā)展的基本要求。
3．明確了電子政務(wù)所存在的三層“前臺-后臺”關(guān)系。第一層是公眾（企業(yè)和公民）與政府門戶網(wǎng)站之間的“前臺-后臺”關(guān)系，第二層是政府門戶網(wǎng)站與行政服務(wù)中心之間的“前臺-后臺”關(guān)系，第三層是行政服務(wù)中心與各政府部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)系。其實，在不同的信息化和電子政務(wù)發(fā)展水平下，“前臺-后臺”層級關(guān)系數(shù)量及其密切程度會存在很大的差異。在電子政務(wù)發(fā)展水平較低的情況下，層級數(shù)量較少，相互之間關(guān)系的密切程度也較低；隨著發(fā)展水平的提高，層級數(shù)量應(yīng)逐漸增加，其密切程度也會相應(yīng)地增加。
4．模型具有較大的伸縮性能。該模型只是從邏輯上表示一級政府的電子政務(wù)服務(wù)體系結(jié)構(gòu)，因而能夠包容很多的實際操作過程與建設(shè)方式。如就行政服務(wù)中心而言，本身可以是地域分布性的，能夠滿足管轄范圍較大的一級政府對分片管理的要求；另外，行政服務(wù)中心是一種綜合性管理機構(gòu)的總稱，可以表示行政審批中心、辦證中心、市民服務(wù)中心等機構(gòu)。不過，盡管其名稱可以不一致，但卻必須堅持與政府門戶網(wǎng)站的唯一的“前臺-后臺”關(guān)系。政府不應(yīng)該就每一種所謂的中心單建一套信息化系統(tǒng)，這樣是與信息化的大集中特性相違背的，也是沒有效益的。
5．能夠容納頂層設(shè)計與政府行政管理體制創(chuàng)新的諸多技術(shù)與方法。這里可以舉幾個具體的例子。
例一，就政府績效管理與評估而言，由于各政府部門是單獨地向行政服務(wù)中心提供自己的網(wǎng)上對外辦公事務(wù)，因此對政府信息公開以及行政業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理情況都能分別進行考察。
例二，行政服務(wù)中心在整合相關(guān)的行政業(yè)務(wù)時，可以采用美國政府在FEA中所采用的業(yè)務(wù)系統(tǒng)規(guī)劃法（BSP），遴選出一些帶共性的業(yè)務(wù)內(nèi)容。
例三，由于行政服務(wù)中心要承接來自各政府部門的業(yè)務(wù)并對其進行整合，因此利用知識管理（KM）技術(shù)和客戶關(guān)系管理（CRM）技術(shù)等技術(shù)方法，能夠極大地提高政府服務(wù)于公民和企業(yè)的能力與效益。與此同時，由于行政服務(wù)中心直接管理政府門戶網(wǎng)站，與政府各部門聯(lián)系密切，因此也能處理通過手機、電話等聯(lián)系的業(yè)務(wù)，延續(xù)傳統(tǒng)手段下政府服務(wù)管理的內(nèi)容與形式，以適應(yīng)當(dāng)前信息化過渡期內(nèi)群眾信息化應(yīng)用水平不高的實際情況。
二、地方政府電子政務(wù)頂層設(shè)計的政策建議
目前，不少地方政府（特別是地級市政府）已經(jīng)或正在進行自己的電子政務(wù)頂層設(shè)計。不過，從頂層設(shè)計的角度來看，其內(nèi)容仍然顯得不夠全面，對一些比較重要的問題沒能進行詳細(xì)的討論和分析。作者認(rèn)為，圖2的“電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系”可以作為構(gòu)建地方電子政務(wù)頂層設(shè)計的基礎(chǔ)，即圍繞該模型，并從政府績效管理、網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)、信息資源、組織結(jié)構(gòu)等諸多方面進行各地的電子政務(wù)總體設(shè)計。因此，作者提出以下的政策建議。
（一）建立科學(xué)規(guī)范的地方政府電子政務(wù)績效管理與評估模型
績效參考模型是美國FEA的核心內(nèi)容，是決定其他四個參考模型的基礎(chǔ)；而且美國政府在實施電子政務(wù)戰(zhàn)略的24個“總統(tǒng)優(yōu)先項目”時，同樣也以此為考核依據(jù)。實際上，我國一些地方也在建立政府績效管理制度，并提出建立責(zé)任政府的要求，但是從具體內(nèi)容來看，電子政務(wù)尚未被納入政府績效管理制度范疇。為此，今后各地政府可以采取以下政策措施：
1．明確電子政務(wù)的績效考核單位及各自電子政務(wù)發(fā)展的具體目標(biāo)。通過圖2的“電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系”，我們能夠?qū)崿F(xiàn)這樣一種雙重的目標(biāo)：既能單獨地對各部門進行績效考核，又能實現(xiàn)跨部門的業(yè)務(wù)整合。為便于對各部門的電子政務(wù)開展情況分別進行考核，必須科學(xué)合理地設(shè)計電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系流程，即在進入行政服務(wù)中心之前，各部門是獨立完成自己的電子政務(wù)業(yè)務(wù)設(shè)計與管理的。為此，地方政府首先必須針對各政府部門的業(yè)務(wù)情況制定詳細(xì)的信息化發(fā)展計劃，明確地為各部門訂立電子政務(wù)發(fā)展的具體階段性目標(biāo)。
確立發(fā)展目標(biāo)是電子政務(wù)發(fā)展的出發(fā)點。但是在確立發(fā)展目標(biāo)時，必須充分地考慮本地電子政務(wù)的發(fā)展階段，從與自身發(fā)展實際相符的條件出發(fā)來制定電子政務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)。在確立具體方法時，應(yīng)該選擇合適的方法，如目標(biāo)管理法、記分平衡卡法等。由于記分平衡卡法相對復(fù)雜，因而建議采用目標(biāo)管理法來確立各部門的電子政務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)。
2．根據(jù)地方電子政務(wù)發(fā)展實際，構(gòu)建自己的“績效參考模型”。具體工作包括兩個方面：一是明確可以具體考核的業(yè)務(wù)內(nèi)容及考核指標(biāo)?！翱冃⒖寄Ｐ汀彼ǖ膬?nèi)容和指標(biāo)其實非常廣泛，就地方電子政務(wù)來說，難以完全按照該模型來進行績效考核。為此，必須結(jié)合實際情況選擇業(yè)務(wù)流程和確定績效考核指標(biāo)。在這方面，可以考慮挑選經(jīng)濟綜合部門以及社會綜合服務(wù)部門進行試點，通過試點并獲得經(jīng)驗后再逐步地全面推廣。二是績效評估方法與方式的選擇。根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，績效評估方法可以有內(nèi)評估、外評估、事前評估和事后評估等多種。建議采取兩種評估方式，一是由紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察局和信息化辦公室一道進行內(nèi)評估，就政府各部門的信息化績效進行考核；二是聘請獨立的中介機構(gòu)對政府各部門的電子政務(wù)業(yè)務(wù)成效進行評估。值得注意的是，如果進行全面評估有難度，或者為配合專項工作的需要，也可就某項具體業(yè)務(wù)進行單獨評估。
（二）根據(jù)政府職能設(shè)計電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型
在我國1988年的國務(wù)院機構(gòu)改革過程中，我們明確提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”的概念。此后，政府職能轉(zhuǎn)變成為我國關(guān)于政府行政體制改革的理論基礎(chǔ)。因此，在討論電子政務(wù)頂層設(shè)計時，首先必須從政府職能的角度來設(shè)計電子政務(wù)的業(yè)務(wù)參考模型，遵循目前“三定方案”的基本原則來規(guī)劃政府機構(gòu)的電子政務(wù)業(yè)務(wù)。但是，從FEA的業(yè)務(wù)參考模型來看，我們看不到有關(guān)政府職能的思路；美國政府在設(shè)計該模型時采取的是業(yè)務(wù)例舉法。
根據(jù)行政管理理論，政府職能是分層次的，如圖3（略）所示?？紤]到具體情況，我們認(rèn)為將電子政務(wù)的業(yè)務(wù)劃分為圖4（略）的四級結(jié)構(gòu)比較適合我國這些年來政府行政管理改革的要求。為此，圖4就政府基本職能中的“政治職能”的“政府管理”內(nèi)容進行了比較詳細(xì)的劃分。值得注意的是，目前尚無權(quán)威的資料對政府職能層次及其明細(xì)結(jié)構(gòu)進行全面的界定。因此，就地方政府的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型來說，其余的內(nèi)容必須根據(jù)圖4的基本結(jié)構(gòu)，在對整個政府的業(yè)務(wù)情況進行充分調(diào)研后才能具體確定。
根據(jù)圖2，必須由行政服務(wù)中心對上述業(yè)務(wù)內(nèi)容進行流程整合，然后通過門戶網(wǎng)站向公眾統(tǒng)一提供跨部門的服務(wù)。為此，地方政府必須對行政服務(wù)中心給予授權(quán)，并賦予其相應(yīng)的編制與職能，使之能夠協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的業(yè)務(wù)流程。
（三）根據(jù)業(yè)務(wù)需要構(gòu)造電子政務(wù)管理模塊體系
為使業(yè)務(wù)模型能夠有效地發(fā)揮作用，必須建立一些能夠重復(fù)利用政府行政業(yè)務(wù)流程并提高跨部門業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)能力的服務(wù)構(gòu)件和模塊。這既是建立FEA模型的初衷，也是開展電子政務(wù)的必需。從服務(wù)構(gòu)件參考模型來看，其中包含了很多服務(wù)構(gòu)件，其中一些構(gòu)件對我們目前的電子政務(wù)來說，往往是超前的或不合適的。因此，我們在參考使用這些服務(wù)構(gòu)件時，應(yīng)從實際出發(fā)，借鑒切合地方電子政務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要的那些構(gòu)件。
在采用服務(wù)構(gòu)件時，必須注意以下幾個方面的問題：
1．必須考慮服務(wù)構(gòu)件的應(yīng)用范圍問題。不同的服務(wù)構(gòu)件，其適用性存在著較大的差異，有的可以適用于整個一級政府及各政府部門（如財政管理系統(tǒng)等），而有的則只能在專業(yè)性政府部門使用。
2．整合已有的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。由于很多政府部門開展信息化應(yīng)用已經(jīng)很久，且是各部門分別進行的，因此存在著重復(fù)建設(shè)或系統(tǒng)之間彼此不兼容的問題。在建立電子政務(wù)管理模塊體系時，必須充分地考慮這個現(xiàn)實問題。
3．加緊在行政服務(wù)中心推廣使用客戶關(guān)系管理、知識管理等構(gòu)件。這些內(nèi)容將有力地促進地方政府服務(wù)企業(yè)和老百姓的能力。例如，就客戶關(guān)系管理的服務(wù)類型來說，就包括呼叫中心管理、客戶分析、產(chǎn)品銷售與市場營銷、產(chǎn)品管理、品牌管理、客戶帳戶管理、日常往來管理、合作關(guān)系管理、客戶反饋、信息統(tǒng)計等構(gòu)件。
（四）整合政府信息資源服務(wù)平臺，構(gòu)建數(shù)據(jù)與信息參考模型
在構(gòu)建數(shù)據(jù)與信息參考模型時，一方面可以參考國外進行電子政務(wù)信息資源管理的基本技術(shù)方法，另一方面也必須結(jié)合前面所介紹的對政府職能層次劃分的理論方法，通過對政府職能的四級明細(xì)劃分來建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)交換機制及數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。
（五）設(shè)計電子政務(wù)業(yè)務(wù)互操作模型
將美國的FEA和英國的e-GIF進行比較可以發(fā)現(xiàn)，兩種方法各有特點。前者注重業(yè)務(wù)流程整合及共享，后者則注意從技術(shù)上保證電子政務(wù)的互操作性。實際上，在對業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行充分分析后，采用圖5（略）的“電子政府互操作性模型”，將對實現(xiàn)政府跨部門操作更有針對性。因此，就地方電子政務(wù)頂層設(shè)計設(shè)計而言，最佳的做法是結(jié)合FEA和e-GIF兩種模型的有益成份，構(gòu)成一個更加合理有效的頂層設(shè)計體系結(jié)構(gòu)。從內(nèi)容上來看，就是以e-GIF來取代FEA的技術(shù)參考模型和數(shù)據(jù)參考模型。
