英國(guó)、瑞典電子政務(wù)和政府網(wǎng)站建設(shè)特點(diǎn)及啟示
浙江省政府辦公廳 馮波聲 陳新忠 潘朝紅
在世界各國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)中，英國(guó)雖然起步晚于美國(guó)，卻大有后來(lái)居上之勢(shì)，目前已成為世界上公認(rèn)的走在前列的國(guó)家，其最為突出的特點(diǎn)是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)為公眾提供各種服務(wù)。瑞典則是目前世界上信息技術(shù)（IT）社會(huì)化程度最高的國(guó)家，在信息基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)的使用、電子商務(wù)、人均IT投入和IT教育等23個(gè)指標(biāo)的綜合評(píng)比中，曾超過(guò)美國(guó)和其他50多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，名列世界第一。英國(guó)和瑞典在電子政務(wù)和電子政府（即政府網(wǎng)站）建設(shè)、發(fā)展方面的理念和做法值得我們研究和參考。
一、主要做法和特點(diǎn)
（一）建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。英國(guó)雖然是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，但為了電子政務(wù)的建設(shè)和發(fā)展，建立了強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)。英國(guó)首相任命了電子事務(wù)大臣（e-Minister），全面領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)國(guó)家信息化工作，并由兩名官員（內(nèi)閣辦公廳主任、電子商務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)力部長(zhǎng)）協(xié)助其分管電子政務(wù)和電子商務(wù)。聯(lián)邦政府各部門(mén)也相應(yīng)地設(shè)立電子事務(wù)部長(zhǎng)一職，由聯(lián)邦政府核心部門(mén)的電子事務(wù)部長(zhǎng)組成電子事務(wù)部長(zhǎng)委員會(huì)，為電子事務(wù)大臣提供決策支持。同時(shí)，在內(nèi)閣辦公廳下設(shè)電子事務(wù)特使（e-Envoy）辦公室（下設(shè)若干工作組），專(zhuān)職負(fù)責(zé)國(guó)家信息化工作。電子事務(wù)特使與電子事務(wù)大臣一起，每月向首相匯報(bào)有關(guān)信息化工作的進(jìn)展，并于年底遞交信息化進(jìn)展年度報(bào)告。由聯(lián)邦政府各部門(mén)、授權(quán)的行政機(jī)構(gòu)和地方政府指定的高級(jí)官員組成國(guó)家信息化協(xié)調(diào)委員會(huì)（e-Champions），協(xié)助電子事務(wù)大臣和電子事務(wù)特使協(xié)調(diào)國(guó)家信息化工作。
瑞典于1997年開(kāi)始，由司法部統(tǒng)一負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，從方案設(shè)計(jì)到總體建設(shè)，再到運(yùn)營(yíng)維護(hù)，全部都是由司法部負(fù)責(zé)。后來(lái)逐漸發(fā)展成為三個(gè)層次：項(xiàng)目總體設(shè)計(jì)由司法部負(fù)責(zé)；具體管理、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)由非政府組織，如各種委員會(huì)承擔(dān)；設(shè)備采購(gòu)、技術(shù)開(kāi)發(fā)和技術(shù)服務(wù)完全采用政府采購(gòu)、項(xiàng)目外包和專(zhuān)業(yè)公司托管的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。
（二）制定統(tǒng)一的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。為規(guī)范電子政務(wù)建設(shè)，英國(guó)政府頒布了一系列導(dǎo)則，規(guī)定了政府各部門(mén)在信息化工作中所應(yīng)遵循的共同原則。如建立了一個(gè)各部門(mén)通用的身份確認(rèn)方法；出臺(tái)有關(guān)安全的導(dǎo)則，要求各部門(mén)在進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)時(shí)都應(yīng)滿足這些安全要求；以及關(guān)于網(wǎng)站設(shè)計(jì)的導(dǎo)則，目的在于使政府用一致的方法在網(wǎng)上提供信息及服務(wù)，使政府網(wǎng)站能在管理和設(shè)計(jì)上達(dá)到最佳。
瑞典的電子政務(wù)各項(xiàng)應(yīng)用服務(wù)由于政出一門(mén)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，從一開(kāi)始就形成了政府、企業(yè)和居民聯(lián)網(wǎng)互動(dòng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。如政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站實(shí)行“一站式”服務(wù)，即企業(yè)和居民只要進(jìn)入一個(gè)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，就可以方便地訪問(wèn)各部委、市政機(jī)構(gòu)和各地區(qū)的政府網(wǎng)站，獲得相應(yīng)的政府信息；實(shí)行“統(tǒng)一式”管理，由司法部制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和格式，其他各部委、地區(qū)均按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和格式獨(dú)立制作本部門(mén)和地區(qū)的網(wǎng)頁(yè)，并與主站鏈接；實(shí)行“協(xié)議式”信息共享。各建庫(kù)單位通過(guò)簽定協(xié)議，共享各類(lèi)數(shù)據(jù)庫(kù)。此外，還制定出電子政務(wù)信息安全標(biāo)準(zhǔn)，以解決各部門(mén)之間信息傳遞的保密和安全問(wèn)題。統(tǒng)一的電子政務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)有效地促進(jìn)了瑞典中央政府和地方政府、政府各部門(mén)間的合作與信息共享，規(guī)范了國(guó)家各部委及各級(jí)政府網(wǎng)站的上網(wǎng)信息。
（三）提供便捷的“政府入口”服務(wù)。英國(guó)政府從2001年7月開(kāi)始試行“政府入口”服務(wù)，并承諾到2005年，所有公眾都能從政府網(wǎng)站中獲得所需的公共服務(wù)。“政府入口”是將政府部門(mén)的后臺(tái)系統(tǒng)與前端應(yīng)用系統(tǒng)，如政府網(wǎng)站、政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等有機(jī)連接起來(lái)的中間件。它提供統(tǒng)一認(rèn)證、單點(diǎn)登錄，使公民能訪問(wèn)到他想訪問(wèn)的網(wǎng)站和信息，以及實(shí)現(xiàn)在線服務(wù)，從而體現(xiàn)信息和服務(wù)的共享。目前英國(guó)公眾已經(jīng)能夠從網(wǎng)上獲得政府住房、醫(yī)療、出境旅游、政策新聞、退稅、職業(yè)介紹、車(chē)輛管理等方面眾多的網(wǎng)上服務(wù)。在試行“政府入口”服務(wù)的同時(shí)，英國(guó)政府還啟動(dòng)了政府網(wǎng)關(guān)計(jì)劃。該網(wǎng)關(guān)把公民網(wǎng)站、商業(yè)和行業(yè)網(wǎng)站與政府各組成部門(mén)的辦公系統(tǒng)等安全地連接在一起，提供每年365天和每天24小時(shí)的“無(wú)縫”服務(wù)。當(dāng)公民所要的在線服務(wù)需要與銀行、稅務(wù)等發(fā)生交互時(shí)，通過(guò)政府統(tǒng)一網(wǎng)關(guān)就可以完成數(shù)據(jù)交換。
瑞典電子政務(wù)是按照網(wǎng)上信息發(fā)布、網(wǎng)上信息服務(wù)、網(wǎng)上電子交易和按項(xiàng)目進(jìn)行功能整合四個(gè)步驟逐步實(shí)施的；這四個(gè)步驟的核心是信息共享。首先是各級(jí)政府部門(mén)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行網(wǎng)上信息發(fā)布；門(mén)戶(hù)網(wǎng)站只是起到引導(dǎo)居民到哪個(gè)網(wǎng)站去找信息，怎樣找信息的作用。其次是網(wǎng)上信息服務(wù)。瑞典對(duì)各政府網(wǎng)站有三個(gè)強(qiáng)制性要求，一是企業(yè)或居民只要向一個(gè)公共部門(mén)提供信息后，就不得要求其再向其他任何公共部門(mén)提供信息；二是企業(yè)和居民只要進(jìn)入一個(gè)政府網(wǎng)站就可以進(jìn)入所有公開(kāi)的政府網(wǎng)站，得到所有政府公開(kāi)信息；三是政府網(wǎng)站不僅要提供信息服務(wù)，還要幫助企業(yè)和居民解決實(shí)際問(wèn)題，如就業(yè)、獎(jiǎng)學(xué)金、稅務(wù)申報(bào)以及各種福利。第三是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上交易。企業(yè)和居民可以在任意地點(diǎn)完成與政府以及銀行、保險(xiǎn)公司等部門(mén)的業(yè)務(wù)聯(lián)系。第四是以電子政務(wù)項(xiàng)目為龍頭的政府功能整合。瑞典實(shí)施了一些跨部門(mén)的電子政務(wù)項(xiàng)目，這樣不僅避免了重復(fù)建設(shè)和重復(fù)采購(gòu)，更使政府各部門(mén)從分立的服務(wù)逐漸走向業(yè)務(wù)的協(xié)同和功能的整合。
（四）發(fā)展廣泛的電子民主。電子民主是伴隨電子政務(wù)發(fā)展的一個(gè)必然產(chǎn)物。它的前提是保障所有人得到電子政府的服務(wù)。為縮小數(shù)字鴻溝，英國(guó)政府加強(qiáng)了信息技術(shù)教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證公民在家庭、工作單位以及社區(qū)都能接入互聯(lián)網(wǎng)；同時(shí)開(kāi)展ICT培訓(xùn)及建立電子終身教育系統(tǒng)，幫助人們掌握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以及通過(guò)大力整合地方在線內(nèi)容，促使更多的人使用互聯(lián)網(wǎng)。電子民主還體現(xiàn)在通過(guò)政府網(wǎng)站這個(gè)載體，吸引公民參政議政，與政府進(jìn)行實(shí)時(shí)互動(dòng)交流。英國(guó)內(nèi)閣頒布法令，規(guī)定公民可以在網(wǎng)上就政府文件進(jìn)行咨詢(xún)并提出意見(jiàn)。同時(shí)，許多政府部門(mén)在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上都建立了相關(guān)政策的討論專(zhuān)區(qū)，公民可以就感興趣的專(zhuān)題進(jìn)入不同的論壇。此外，英國(guó)政府還在一些地區(qū)試行電子投票。
瑞典在地理上是個(gè)狹長(zhǎng)的國(guó)家，人口分布很不均勻，北部地區(qū)居民稀少，南部地區(qū)人口密度很大。瑞典政府提出了到2005年所有居民都能夠使用寬帶的計(jì)劃。他們認(rèn)為，雖然在北部地區(qū)實(shí)行寬帶計(jì)劃費(fèi)時(shí)費(fèi)力，但是，電子政務(wù)要達(dá)到的目標(biāo)之一，就是要發(fā)揚(yáng)民主，要讓瑞典的每個(gè)公民都能夠享受到電子政務(wù)給他們的生活帶來(lái)的好處。目前瑞典在寬帶的家庭租用率方面名列世界前茅。
（五）建立領(lǐng)先的知識(shí)管理系統(tǒng)。英國(guó)政府是全世界第一個(gè)實(shí)現(xiàn)了所有政府部門(mén)內(nèi)部、部門(mén)與部門(mén)之間在同一個(gè)交互系統(tǒng)上進(jìn)行協(xié)同工作、知識(shí)共享的政府，創(chuàng)建了全世界最為領(lǐng)先的知識(shí)管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)是英國(guó)各政府部門(mén)內(nèi)部信息、知識(shí)交流的一個(gè)內(nèi)域網(wǎng)。知識(shí)管理系統(tǒng)從根本上改變了傳統(tǒng)的政府事務(wù)處理流程與處理方式，提高了工作效率和管理效率，從而最終實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。知識(shí)管理系統(tǒng)的構(gòu)建分為四期進(jìn)行。第一期工程側(cè)重于知識(shí)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的發(fā)布功能，初步實(shí)現(xiàn)了政府各部門(mén)通過(guò)政府內(nèi)域網(wǎng)，以瀏覽器或是其他客戶(hù)端的方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)檢索和查閱。二期工程主要側(cè)重于政府部門(mén)在知識(shí)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的相互交流，為跨部門(mén)協(xié)同工作提供基礎(chǔ)。第三期側(cè)重于知識(shí)網(wǎng)絡(luò)的管理，加強(qiáng)各部門(mén)間的協(xié)同工作。第四期主要是推動(dòng)各部門(mén)、機(jī)構(gòu)開(kāi)始利用知識(shí)網(wǎng)絡(luò)這個(gè)平臺(tái)充分實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。目前這一系統(tǒng)的四期工程都已經(jīng)完工。
二、對(duì)我們的幾點(diǎn)啟示
由于國(guó)情和電子政務(wù)建設(shè)所處的階段不同，山東省與英國(guó)、瑞典在電子政務(wù)和政府網(wǎng)站的建設(shè)和運(yùn)行方面尚存在一定的差距，但從他們的做法和經(jīng)驗(yàn)中，我們可以得到不少啟示。
（一）建立合作共享機(jī)制。電子政務(wù)是以各部門(mén)管理信息系統(tǒng)的建設(shè)為基礎(chǔ)，但不等同于這些管理信息系統(tǒng)擴(kuò)展的總和。電子政務(wù)的理念是全局性的創(chuàng)新理念，是以國(guó)家的立場(chǎng)觀察各部門(mén)的信息化需求，從總體上優(yōu)化管理流程，并推動(dòng)部門(mén)之間互聯(lián)互通的過(guò)程；而不是以部門(mén)信息化的立場(chǎng)看待國(guó)家電子政務(wù)。如果對(duì)電子政務(wù)認(rèn)識(shí)的起點(diǎn)不統(tǒng)一，勢(shì)必造成一些部門(mén)和地區(qū)對(duì)電子政務(wù)的全局性、整體性、創(chuàng)新性缺乏認(rèn)識(shí)，把電子政務(wù)等同于本部門(mén)和本地區(qū)信息系統(tǒng)建設(shè)的延伸，容易出現(xiàn)劃地為營(yíng)、自成體系的傾向，不能正確認(rèn)識(shí)互聯(lián)互通的好處。在電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)中，提高政務(wù)信息資源的共享度也是一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。一些同志認(rèn)為，部門(mén)信息是部門(mén)資源，結(jié)果大家都陷入局部利益的圈子，相互封鎖，致使電子政務(wù)不能發(fā)揮最佳的效用。所以我們一定要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變封閉、保守的觀念，樹(shù)立開(kāi)放、合作、共享、共贏的理念，打破部門(mén)間、條塊間的界限和封鎖，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源、信息資源的共享。
（二）強(qiáng)化規(guī)劃整合功能。電子政務(wù)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的應(yīng)用系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，而是一個(gè)復(fù)雜的、長(zhǎng)期的、與多方面相關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)工程，是為適應(yīng)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，從全局的高度組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、職能優(yōu)化、服務(wù)公眾三位一體、同步運(yùn)行的改革實(shí)踐。從英國(guó)、瑞典的電子政務(wù)建設(shè)來(lái)看，全局性的規(guī)劃和整合很重要。目前我國(guó)電子政務(wù)的總體規(guī)劃尚未落實(shí)到工程實(shí)施的層次，尚未從工程的總體結(jié)構(gòu)上確立各分系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)的目標(biāo)、約束和聯(lián)接，容易出現(xiàn)一些部門(mén)和地區(qū)片面強(qiáng)調(diào)建設(shè)方案的獨(dú)立性，從而平行推進(jìn)、貪大求全。因此在編制省“十一五”電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃時(shí)，要防止這種傾向，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃、整合資源、整體推進(jìn)，提倡以核心業(yè)務(wù)和資源整合為主線，跨部門(mén)聯(lián)合共建，按主題、按問(wèn)題規(guī)劃應(yīng)用項(xiàng)目，不提倡按部門(mén)、按單位規(guī)劃應(yīng)用項(xiàng)目，以發(fā)揮電子政務(wù)和政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的整體效益。另外，雖然有效整合已經(jīng)建設(shè)的各類(lèi)電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)已成為人們普遍達(dá)成的共識(shí)，但在實(shí)踐中仍存在很大的阻力。這種阻力不僅來(lái)源于體制方面的障礙，也有管理、技術(shù)層面的問(wèn)題。因此，在逐步破解體制障礙的同時(shí)，要采用一些新的電子政務(wù)總體解決方案。省政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站要以整合資源，尤其是跨部門(mén)、跨區(qū)域的資源為重，通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設(shè)，促進(jìn)跨部門(mén)、跨區(qū)域的電子政務(wù)應(yīng)用，切實(shí)發(fā)揮“門(mén)戶(hù)”的功能，為社會(huì)公眾提供“一站式”、“一窗式”的信息和服務(wù)。
（三）加強(qiáng)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)?！敖y(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”已成為國(guó)內(nèi)外電子政務(wù)建設(shè)的共識(shí)。標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化是保證“統(tǒng)籌”和“統(tǒng)一”所必須的技術(shù)手段。目前，我國(guó)電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系還只是一個(gè)框架。從總體框架的“橫向”來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)涵蓋了整個(gè)電子政務(wù)建設(shè)的方方面面。但從“縱向”來(lái)看，應(yīng)用類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)體系中的每個(gè)項(xiàng)目都僅僅完成了“元標(biāo)準(zhǔn)”的定義。由于缺乏可供借鑒的共享資源的統(tǒng)一定義，各部門(mén)往往從不同角度對(duì)相同的對(duì)象進(jìn)行自主定義。因此，極需出臺(tái)具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)是一項(xiàng)極其艱巨的系統(tǒng)工程，不僅要投入大量的人力資源，還需要建立一套嚴(yán)密、有力的組織和工作制度，以及一個(gè)開(kāi)放的支撐平臺(tái)來(lái)推進(jìn)。但與我們已經(jīng)付出和正在付出的成本相比，其價(jià)值突出。為此，我們要加強(qiáng)電子政務(wù)和政府網(wǎng)站的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，將已經(jīng)出臺(tái)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中不斷完善。
（四）推進(jìn)相關(guān)法規(guī)出臺(tái)。從國(guó)外的實(shí)踐看，電子政務(wù)的建設(shè)與發(fā)展，除了各類(lèi)應(yīng)用系統(tǒng)的構(gòu)建、政務(wù)的整合等管理和技術(shù)因素外，還必須有配套的外部法制環(huán)境。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)電子政務(wù)的法律法規(guī)整體滯后，如有關(guān)信息公開(kāi)、電子簽章等方面基本的法律法規(guī)還沒(méi)有出臺(tái)，這在一定程度上給資源共享帶來(lái)障礙，也制約著應(yīng)用系統(tǒng)的使用和推廣。如省政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站需要相關(guān)政府部門(mén)的協(xié)同共建，其基礎(chǔ)是信息公開(kāi)和信息資源共享體系。如果有相關(guān)的法律明確各政府部門(mén)信息公開(kāi)和信息資源共享的內(nèi)容、方式和責(zé)任，政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站就可以更好地發(fā)揮整合作用，增加信息公開(kāi)的廣度和深度。
（五）樹(shù)立“用戶(hù)中心”的意識(shí)。電子政務(wù)的本質(zhì)是要通過(guò)技術(shù)應(yīng)用實(shí)現(xiàn)制度和管理的創(chuàng)新，優(yōu)化服務(wù)，提高效率。政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站是電子政務(wù)面向公眾的主要窗口，但目前存在的最大問(wèn)題是“政府中心”痕跡明顯，“用戶(hù)中心”意識(shí)不強(qiáng)。雖然絕大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)都建立了政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，但大都各自為政，給公眾獲取政務(wù)信息帶來(lái)諸多不便。同時(shí)，由于對(duì)用戶(hù)的需求了解不多、不深，使得內(nèi)容和功能的設(shè)計(jì)不夠貼近百姓需求。這些都影響電子政務(wù)和政府網(wǎng)站的實(shí)際運(yùn)行績(jī)效。因此，我們要堅(jiān)持“以人為本、以服務(wù)對(duì)象為中心”，把用戶(hù)需求作為省政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提高電子政務(wù)公共服務(wù)的用戶(hù)滿意度，提高公眾對(duì)政府服務(wù)的信任度。這也是電子政務(wù)的生命力所在。
