如何做實電子政務規(guī)劃
白 檸
近年來，隨著對電子政務的投入越來越大，對加強電子政務規(guī)劃、提高整體效益的呼聲也越來越高。從一些地區(qū)或行業(yè)的電子政務規(guī)劃看，大多仍是采用其他專業(yè)領域規(guī)劃的模式：闡明指導思想、規(guī)劃原則，提出主要任務、重點工程和配套措施等。這樣的規(guī)劃往往篇幅很長、內(nèi)容很多，但總令人覺得與期望中的“頂層設計”有距離，也使電子政務規(guī)劃比其他專業(yè)領域的規(guī)劃更容易受到“虛多實少”、“操作性不強”之類的評價。顯然，這種電子政務規(guī)劃所提供的指導已經(jīng)不能適應電子政務建設發(fā)展的需要。
2006年是“十一五”的開局年，新一輪的電子政務規(guī)劃和建設工作已經(jīng)展開。如何結(jié)合信息化的特點，突破傳統(tǒng)的規(guī)劃模式，把電子政務規(guī)劃做實，不僅是一個研究性課題，更是一項迫切的工作。
一、傳統(tǒng)模式規(guī)劃之惑
通過明確目標、原則，提出任務和措施，傳統(tǒng)模式下的電子政務規(guī)劃作為一個龐大的工作計劃，基本上是比較完整的。但對于電子政務的發(fā)展建設來說，僅止于此是不夠的。
首先，傳統(tǒng)的電子政務規(guī)劃過于宏觀和原則，如同對所要構(gòu)建房子的全景缺乏實質(zhì)性描述。這樣，在部門利益的驅(qū)動下，你建房頂、我開天窗似的重復建設、信息孤島等等也都在所難免了。有學者認為，由于規(guī)劃與具體的工程實施缺乏有機聯(lián)系，其間存在非常大的自由空間，強化了各部門建設方案的獨立性，最終使規(guī)劃被分割扭曲，也不利于減少不必要的投入。一些直接從事電子政務的管理者對此現(xiàn)象洞若觀火。筆者曾到某區(qū)調(diào)研其電子政務規(guī)劃情況，其負責人坦言，他們正在著手編制兩個版本的全區(qū)“十一五”電子政務規(guī)劃，一個是傳統(tǒng)式的規(guī)劃，用來發(fā)文件，另外一個是用來指導實際建設的規(guī)劃，架構(gòu)清晰、有可操作性。他認為，只有兩者結(jié)合起來，整個電子政務規(guī)劃才變得比較實在、具體，規(guī)劃的實施才比較可控、可行。
其次，盡管某個地區(qū)（部門）的政府在理論上是一個整體，但由于其所屬各部門（機構(gòu)）的目標多元、專業(yè)多樣，在傳統(tǒng)的電子政務規(guī)劃模式下，難以做到業(yè)務的整合與優(yōu)化。在實際工作中人們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，每個部門從其業(yè)務需要出發(fā)提出的建設需求都是有必要的，但如果順應每個部門的需求和業(yè)務流構(gòu)建信息系統(tǒng)，相關(guān)部門的信息系統(tǒng)之間就非常容易出現(xiàn)重復建設或者“煙囪林立”，換句話說，就是信息系統(tǒng)的規(guī)劃建設使各部門業(yè)務關(guān)系中不盡協(xié)調(diào)的部分成為顯性矛盾。解決這種矛盾與政府機構(gòu)的設置和職能的劃分調(diào)整有極為密切的關(guān)系，非常難以進行整合優(yōu)化。通過電子政務規(guī)劃來“越俎代庖”似乎勉為其難，但完全避而不談也是一個缺憾。
的確，構(gòu)建一個既能體現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略、明確工作計劃，又能在梳理業(yè)務流程和信息資源的基礎上確定應用框架和基礎設施架構(gòu)的電子政務規(guī)劃，確實存在非常大的難度，對規(guī)劃研究制定者的挑戰(zhàn)也非常大。但通過調(diào)整編制規(guī)劃的思路，改變原來的模式，應該還是可以把電子政務的規(guī)劃做得更實在一些。
二、做實電子政務規(guī)劃的幾點考慮
1．統(tǒng)分結(jié)合、分層設計
一個區(qū)域或領域的電子政務規(guī)劃，由于涉及的部門眾多，業(yè)務關(guān)系復雜，單憑一個總體規(guī)劃是難以做實的，因此可以通過設定若干規(guī)劃層次，將原本一個規(guī)劃難以理清的問題分解到不同層面去細化。
比如，區(qū)域性的電子政務規(guī)劃可以有3個層次的規(guī)劃互相配合：第一個層面是本區(qū)域電子政務的總體規(guī)劃，作為一個全局性的部署，明確整個區(qū)域電子政務的總體架構(gòu)，重點是明確集中建設與分布建設的分工，確定重點發(fā)展的業(yè)務領域；第二個層面是對總體規(guī)劃確定的重點業(yè)務領域分別進行規(guī)劃，優(yōu)先對諸如人口管理、稅收管理、土地管理等比較穩(wěn)定和關(guān)鍵的業(yè)務領域進行統(tǒng)籌規(guī)劃。第三個層面是部門級的規(guī)劃。各個部門按照上一層次規(guī)劃的要求，結(jié)合自身的業(yè)務情況，制定一個以總體框架、實施步驟為主要內(nèi)容的規(guī)劃。當然，三個層面的規(guī)劃必須要通過某種管理機制實現(xiàn)互相銜接。
實際上，規(guī)劃層次的分解既是一個戰(zhàn)略規(guī)劃的過程，梳理了業(yè)務領域重點，也是一個任務分解的過程，將一些能夠集中統(tǒng)一建設的內(nèi)容明確下來，將各部門應該承擔的任務作了限定，也留有空間，形成一個內(nèi)在更為統(tǒng)一的規(guī)劃體系。
2．著眼業(yè)務，注重信息資源的規(guī)劃
電子政務依托于政府的業(yè)務，承擔著“優(yōu)化業(yè)務流程”的使命，也面臨著政府職能不斷調(diào)整帶來的業(yè)務變動的風險。因此，對業(yè)務的梳理就成為做實電子政務規(guī)劃的前提。
只有在每一個層次的規(guī)劃上確定并圍繞關(guān)鍵、穩(wěn)定業(yè)務進行統(tǒng)籌規(guī)劃，才有利于保護投資、規(guī)避風險以及確定建設中的輕重緩急。承認各部門信息資源的所有權(quán)，但更強調(diào)其公開特定信息的義務，從業(yè)務協(xié)同和信息資源著眼而不是從部門著眼，在一定程度上可以促進相關(guān)部門主動進行業(yè)務上的銜接與配合?？梢哉f，電子政務規(guī)劃甚至電子政務建設最具有價值的成果之一就產(chǎn)生在這個過程：辨識關(guān)鍵業(yè)務、確定業(yè)務的優(yōu)先級、梳理業(yè)務需求和優(yōu)化業(yè)務流程等等。當然，這個過程會使部門之間的不協(xié)調(diào)和矛盾顯性化，但矛盾的凸現(xiàn)也將推動業(yè)務的調(diào)整優(yōu)化。對電子政務本身而言，這樣就可以形成工程實施建設前的協(xié)調(diào)機制，而不必在系統(tǒng)各自建好后再去解決業(yè)務不能協(xié)同、信息難以共享等復雜問題，使電子政務規(guī)劃真正成為各部門統(tǒng)一認識后可以依照操作的“行動指南”。
3．重視技術(shù)架構(gòu)，加強標準化
一個足夠“實在”的電子政務規(guī)劃，應該有清晰的應用藍圖和明確的技術(shù)架構(gòu)。傳統(tǒng)的電子政務規(guī)劃偏重于文字描述，對技術(shù)架構(gòu)考慮不夠。因此，在業(yè)務規(guī)劃比較清楚的前提下，對技術(shù)架構(gòu)應盡可能給予詳盡的確定，特別是細化網(wǎng)絡、身份認證等共性需求和統(tǒng)一平臺的規(guī)范。在應用層面，也應明確各項應用的主要指向和目標，特別是一些跨部門的應用，同時要對各項應用之間的邏輯關(guān)系作清晰的梳理和劃分。此外，應在電子政務規(guī)劃的整個過程中考慮“標準化”問題，一方面充分利用已有的標準，另一方面對新的標準提出需求，使電子政務的規(guī)劃過程同時成為電子政務標準的確定過程。這正是所謂的“以終為始”，以實施和操作反過來思考規(guī)劃和標準，以效果和收益反過來看規(guī)劃和投入，體現(xiàn)這樣思路的電子政務規(guī)劃應該更具有可行性和可操作性。
