加強(qiáng)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估，促進(jìn)我國電子政務(wù)健康發(fā)展
浙江大學(xué)管理學(xué)院 劉 淵 關(guān)業(yè)文
一、我國電子政務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀及問題
我國的電子政務(wù)建設(shè)始于20世紀(jì)80年代中后期，從總體上來看，經(jīng)歷了“以辦公自動(dòng)化建設(shè)為核心”、“以行政監(jiān)督為核心”和“以公共服務(wù)為核心”等三個(gè)階段，并取得了階段性的建設(shè)成果。目前電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)開始向第三階段轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)面向公眾提供公共服務(wù)，通過“以人為本”的公共服務(wù)手段，更為人性化地行使政府管理職能。但是，在我國電子政務(wù)高速發(fā)展的同時(shí)，仍存在許多問題，如果解決不好將給我國電子政務(wù)建設(shè)造成不可彌補(bǔ)的損失。這些問題主要表現(xiàn)在：
1．領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致電子政務(wù)建設(shè)效率低下
電子政務(wù)建設(shè)在現(xiàn)實(shí)中常被稱為“一把手”工程，相關(guān)決策者的態(tài)度和理念往往決定了該項(xiàng)目的成敗。在電子政務(wù)實(shí)施過程中，對(duì)電子政務(wù)究竟要做什么，一些部門領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)并不太清楚，常常把它當(dāng)作一個(gè)信息技術(shù)工程，甚至是“形象工程”、“政績(jī)工程”來實(shí)施。有些領(lǐng)導(dǎo)片面地認(rèn)為電子政務(wù)建設(shè)就是購買設(shè)備、搭建網(wǎng)絡(luò)，并不重視前期需求調(diào)研和科學(xué)規(guī)劃，輕視業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、應(yīng)用系統(tǒng)分析和人員培訓(xùn)等軟投入，出現(xiàn)“重電子、輕政務(wù)”，“輕規(guī)劃、重實(shí)施”等現(xiàn)象。由于存在種種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，目前在我國電子政務(wù)建設(shè)中出現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、低水平重復(fù)建設(shè)和信息資源無法共享等問題，導(dǎo)致電子政務(wù)建設(shè)的效率低下。
2．制度建設(shè)相對(duì)落后，優(yōu)化政務(wù)流程阻力重重
電子政務(wù)的價(jià)值并不完全體現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)有政務(wù)流程簡(jiǎn)單的電子化，它與政務(wù)流程之間的關(guān)系是互相促進(jìn)的。信息共享和協(xié)同辦公需要打破條塊分割的行政體制現(xiàn)狀，對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行以公共服務(wù)為中心的再造；而政務(wù)流程的再造將引發(fā)對(duì)新的技術(shù)手段的需求，推動(dòng)信息技術(shù)的發(fā)展，形成良性循環(huán)。但是基于官僚組織模式的行政部門作為政治意愿的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在制度上十分重視行政程序和規(guī)則，因此改變政務(wù)流程往往由于涉及部門利益而阻力重重。這種情況使得電子政務(wù)建設(shè)對(duì)內(nèi)只能停留在“無紙化辦公”和部門內(nèi)部辦公自動(dòng)化等較低的水平，對(duì)外只能提供本部門的信息服務(wù)，形成許多“信息孤島”，無法在部門間進(jìn)行信息共享，更無法實(shí)現(xiàn)協(xié)同辦公，向公眾提供統(tǒng)一的公共服務(wù)。
3．成本意識(shí)淡薄，投入產(chǎn)出失調(diào)
據(jù)國內(nèi)咨詢機(jī)構(gòu)“計(jì)世資訊”的調(diào)查研究表明，2004年政府行業(yè)IT投資總額為408億元人民幣，同比增長18.3%。由于“十一五”規(guī)劃的實(shí)施以及“數(shù)字奧運(yùn)”建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵階段，預(yù)計(jì)政府信息化投資在2006年增長率將達(dá)到19.2%的高點(diǎn)。綜觀國內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀，如果就“預(yù)算”、“功能”及“按時(shí)完成”三個(gè)指標(biāo)衡量，大約只有30%的項(xiàng)目算是成功的，25%的項(xiàng)目被撤消，其余的項(xiàng)目只能說是部分成功，即不能完全按上述三個(gè)指標(biāo)完成。即便是驗(yàn)收后的項(xiàng)目，也常常由于缺乏有效的維護(hù)，不能真正發(fā)揮作用。國家信息中心副主任胡小明（2005）認(rèn)為，電子政務(wù)的規(guī)模已越來越大，動(dòng)輒上千萬、上億，而成功率卻未見明顯的提高，電子政務(wù)已越來越失敗不起了。我國電子政務(wù)建設(shè)的成本意識(shí)淡薄，“一窩蜂”式地上馬相關(guān)項(xiàng)目，使得投入產(chǎn)出失調(diào)，造成大量資源浪費(fèi)。
二、電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)意義
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府官員也是經(jīng)濟(jì)人，他們與社會(huì)中其它職務(wù)的人員一樣關(guān)注私人利益。合理設(shè)置電子政務(wù)績(jī)效目標(biāo)并配合相應(yīng)的考核管理制度，可以使政府官員產(chǎn)生內(nèi)在的改善激勵(lì)，在深層次上解決一些現(xiàn)實(shí)問題。首先，電子政務(wù)績(jī)效目標(biāo)體系是一套實(shí)施電子政務(wù)的指導(dǎo)綱要，它可以消除決策者許多模糊的、錯(cuò)誤的觀念，加強(qiáng)其在電子政務(wù)實(shí)施過程中的領(lǐng)導(dǎo)力；其次，明確的績(jī)效目標(biāo)約束將成為優(yōu)化政務(wù)流程的原動(dòng)力，從而有效推動(dòng)相關(guān)的制度建設(shè)，以結(jié)果為本優(yōu)化政務(wù)流程；再次，明確的電子政務(wù)績(jī)效目標(biāo)可以增強(qiáng)成本意識(shí)，保護(hù)既有投資。在現(xiàn)實(shí)中我們很容易估算出電子政務(wù)的投入，但是對(duì)其產(chǎn)出和取得的效益往往無法估量。電子政務(wù)的績(jī)效評(píng)估可以量化這種產(chǎn)出和成效，給出投入產(chǎn)出比；同時(shí)成本控制本身也是績(jī)效的組成部分。
從公共管理的視角，“不可衡量，則無法管理”的理念決定了電子政務(wù)績(jī)效管理的必然性。當(dāng)前，評(píng)估政府部門的工作績(jī)效是時(shí)代的要求，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的最重要的手段之一。開展績(jī)效評(píng)估既是管理科學(xué)化的要求，也是溝通政府和民眾的最好方法。胡錦濤同志指出，我國的信息化“目的是要提高行政透明度，提高管理效率，推進(jìn)勤政廉政。說到底，如果搞信息化后不能便民，反而更麻煩和更復(fù)雜了，就沒有生命力。要確實(shí)讓老百姓感到信息化是為人民服務(wù)，為老百姓服務(wù)，這才有意義”。
目前我國電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的規(guī)模和社會(huì)影響越來越大，急需研究提出科學(xué)的績(jī)效評(píng)估理論，以規(guī)范、指導(dǎo)和評(píng)價(jià)電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐。因此，加強(qiáng)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估，對(duì)于扎實(shí)推進(jìn)電子政務(wù)、提高行政效率、完善公共服務(wù)和促進(jìn)建立服務(wù)型政府具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
三、電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估研究現(xiàn)狀分析
隨著電子政務(wù)的全球化推進(jìn)，電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估研究引起了各國的高度重視，許多研究機(jī)構(gòu)、咨詢公司和學(xué)者對(duì)其展開了深入的研究和實(shí)踐。在相關(guān)文獻(xiàn)中，對(duì)電子政務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系本身的研究并不多見，它往往作為描述電子政務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀的一個(gè)工具，其本身的科學(xué)性、合理性卻較少受到關(guān)注。這就導(dǎo)致現(xiàn)行的一些電子政務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系存在許多問題，不能適應(yīng)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的需要，總體而言表現(xiàn)在以下幾方面：
1．評(píng)估內(nèi)容過度關(guān)注政府網(wǎng)站的外部績(jī)效，很少有關(guān)于電子政務(wù)內(nèi)部績(jī)效方面的理論研究或評(píng)估實(shí)踐。從相關(guān)文獻(xiàn)中看，對(duì)電子政務(wù)績(jī)效的研究主要集中在政府網(wǎng)站建設(shè)績(jī)效的層面，對(duì)于電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的評(píng)估一般也整合在對(duì)政府網(wǎng)站的評(píng)估當(dāng)中。而且，前人對(duì)于電子政務(wù)績(jī)效的研究主要從政府網(wǎng)站的外部特征入手，只考慮到外部績(jī)效，較少涉及電子政務(wù)的內(nèi)部運(yùn)營績(jī)效。在其績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容構(gòu)成上，Peters等人（2005）認(rèn)為，僅僅評(píng)估面向公民的前臺(tái)網(wǎng)站是不夠的，電子政務(wù)建設(shè)包括了利益相關(guān)者的協(xié)作與互動(dòng)，并整合了跨政府部門的業(yè)務(wù)流程，這些都要考慮在內(nèi)。因此，在評(píng)估電子政務(wù)建設(shè)的績(jī)效時(shí)，其績(jī)效構(gòu)成結(jié)構(gòu)框架中不僅應(yīng)包括前臺(tái)網(wǎng)站的外部建設(shè)績(jī)效，還應(yīng)該包括流程優(yōu)化、制度建設(shè)、成本投入等內(nèi)部績(jī)效。
2．由于在電子政務(wù)績(jī)效的整體構(gòu)成上沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，各有偏重，使得對(duì)各種評(píng)估結(jié)論無法進(jìn)行橫向比較。從相關(guān)文獻(xiàn)中看，對(duì)于電子政務(wù)的績(jī)效應(yīng)由哪些方面構(gòu)成，不同研究者的觀點(diǎn)并不相同。如IBM電子政務(wù)研究院提出的靈活、可升級(jí)、可靠三維度指標(biāo)是從技術(shù)角度來理解績(jī)效的構(gòu)成；而愛森哲提出的服務(wù)成熟度和客戶關(guān)系管理兩維度指標(biāo)則從社會(huì)效益角度來理解績(jī)效的構(gòu)成。這種不同的偏重性使得對(duì)各種評(píng)估結(jié)論無法進(jìn)行比較，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估方面的“重復(fù)投入”，造成資源浪費(fèi)。
3．由于在績(jī)效指標(biāo)的選取上缺少嚴(yán)密的邏輯層次關(guān)系，使得指標(biāo)所包含的信息出現(xiàn)重復(fù)或遺漏。按照目標(biāo)管理理論和KPI（關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)）理論，績(jī)效指標(biāo)體系是總體績(jī)效目標(biāo)的層層分解，應(yīng)體現(xiàn)出指標(biāo)之間相互支持的邏輯關(guān)系，并突出關(guān)鍵指標(biāo)。但在實(shí)踐中應(yīng)用的指標(biāo)體系內(nèi)部邏輯關(guān)系不明顯，使得指標(biāo)選取出現(xiàn)了重復(fù)和片面的情況，在權(quán)重的組織上沒有完全體現(xiàn)出指標(biāo)的重要性分布。如布朗大學(xué)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估中使用的績(jī)效指標(biāo)，從網(wǎng)站的五個(gè)特征進(jìn)行選取和組織，權(quán)重也是平均分配。我國一些省市使用的電子政務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系的風(fēng)格與布朗大學(xué)相同，使得評(píng)估結(jié)果缺少說服力。
電子政務(wù)建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)，涉及到的職能部門日益廣泛，面向的服務(wù)對(duì)象日趨多元化，產(chǎn)生的社會(huì)影響十分深遠(yuǎn)，其績(jī)效構(gòu)成更加復(fù)雜，應(yīng)用環(huán)境更加多變。如果不著手解決這些問題，電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的結(jié)論將無法系統(tǒng)、全面地反映其建設(shè)績(jī)效，并使得決策者對(duì)我國電子政務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀產(chǎn)生誤判，對(duì)其發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。因此，我們要結(jié)合中國的實(shí)際情況，加強(qiáng)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的實(shí)證研究，不僅注重外部績(jī)效，而且要關(guān)注內(nèi)部績(jī)效，從內(nèi)外兩方面明確電子政務(wù)建設(shè)的績(jī)效，建立合理、有效的績(jī)效評(píng)估體系，制定科學(xué)的評(píng)估準(zhǔn)則，構(gòu)建合理的指標(biāo)體系，以及選擇恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法，作為提高我國電子政務(wù)科學(xué)化管理的重要手段，促進(jìn)我國電子政務(wù)的健康發(fā)展。
