以公共服務(wù)為中心的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型
吳曉敏 穆勇 王薇 劉守華
長期以來，由于我國對電子政務(wù)的目標(biāo)、業(yè)務(wù)模型、總體架構(gòu)缺乏研究和設(shè)計，大量的資金進(jìn)入了以技術(shù)為中心的立項(xiàng)—投標(biāo)—購買設(shè)備—閑置或大材小用的往復(fù)循環(huán)，電子政務(wù)建設(shè)成了投入大見效小的典型。本文在借鑒美英等發(fā)達(dá)國家電子政府的策略和總體架構(gòu)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國情，探討以公共服務(wù)為中心的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型。
一、以公共服務(wù)為中心的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型概述
公共服務(wù)是使用公共權(quán)力或公共資源滿足公民及其組織的基本直接需求的社會生產(chǎn)過程。公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)形式與實(shí)現(xiàn)手段是多樣的。在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的整個過程中，政府必須承擔(dān)最終責(zé)任，保障公共服務(wù)的提供和績效。
以公共服務(wù)為中心的電子政務(wù)，就是站在建立服務(wù)型政府的角度，分析政府公共服務(wù)的目標(biāo)、服務(wù)對象、任務(wù)、實(shí)現(xiàn)形式與手段，結(jié)合信息化的手段，以滿足公共服務(wù)需求為導(dǎo)向，依據(jù)相關(guān)的政策法規(guī)，對政府的職能和業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，以政府提供的公共服務(wù)為目標(biāo)進(jìn)行業(yè)務(wù)整合和重構(gòu)，并將現(xiàn)實(shí)的政府公共服務(wù)職能、目標(biāo)和任務(wù)映射為信息化語言。下面參考美國政府FEA體系架構(gòu)業(yè)務(wù)參考模型，設(shè)計以公共服務(wù)為中心的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型。
參考模型從政府提供什么公共服務(wù)、以什么方式和手段來提供、政府對公共服務(wù)目標(biāo)與提供方式的支持和監(jiān)督以及完成目標(biāo)需要的政府資源等方面去分析政府的職能和核心業(yè)務(wù)，建立政府提供的直接公共服務(wù)與間接公共服務(wù)之間的支撐關(guān)系，從服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)提供方式、服務(wù)支持與監(jiān)督、政府資源管理四個面描述業(yè)務(wù)參考模型，在此基礎(chǔ)上完成以公共服務(wù)為中心的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型的頂層設(shè)計。
業(yè)務(wù)參考模型的“服務(wù)內(nèi)容”指政府履行公共服務(wù)職能所提供的公共服務(wù)項(xiàng)目或產(chǎn)品，體現(xiàn)政府作為公共利益的代表者所承擔(dān)的服務(wù)使命和宗旨，如公共衛(wèi)生、公共教育、社會保障等公共服務(wù)；“服務(wù)提供方式”指政府實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容的途徑、形式與手段，如依法行政、經(jīng)濟(jì)調(diào)控和市場監(jiān)管等；“服務(wù)支持與監(jiān)督”指政府履行公共服務(wù)職能的運(yùn)行環(huán)境，如政府為支持公共服務(wù)所需的政策法規(guī)、公共財政支持和檢查審計等；“政府資源管理”指政府為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)需要的內(nèi)部資源，如政府行政管理、人力資源、財政管理、物資管理、信息和技術(shù)管理等。
在完成業(yè)務(wù)參考模型頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，再以政府公共服務(wù)為主線，從服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)提供方式、服務(wù)支持與監(jiān)督、政府資源管理四個面分析政府的基本職能和具體職能，整體梳理和描述與公共服務(wù)相關(guān)的政府業(yè)務(wù)，打破政府部門的行政劃分，以服務(wù)為導(dǎo)向聚集那些與提供服務(wù)、完成某項(xiàng)服務(wù)、對服務(wù)的支持和監(jiān)督以及需要的政府資源等相關(guān)的業(yè)務(wù)和信息，形成各政府部門為完成某項(xiàng)服務(wù)協(xié)同工作的業(yè)務(wù)模型。
二、業(yè)務(wù)參考模型設(shè)計實(shí)例
下面以《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中關(guān)于公共服務(wù)的內(nèi)容為例，設(shè)計以公共服務(wù)為中心的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型。
面向公共服務(wù)的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型
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信 息 模 型 層 次
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對應(yīng)服務(wù)職能與業(yè)務(wù)
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第一面 服務(wù)內(nèi)容
公共服務(wù)的產(chǎn)品和范圍 |
公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)
農(nóng)村公共衛(wèi)生
基本醫(yī)療
……
社會保障
就業(yè)服務(wù)
……
公共文化服務(wù)
……
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第二面 服務(wù)提供方式
公共服務(wù)提供的形式與手段 |
依法行政
政府財政援助
依法監(jiān)管
……
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第三面 服務(wù)的支持與監(jiān)督
公共服務(wù)的政策法規(guī)、監(jiān)督、績效
評估與審核、財政風(fēng)險控制
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政府工作控制和監(jiān)督
公共財政
……
政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)
……
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第四面 政府資源管理
介入的政府資源 |
政府行政管理
政府信息和技術(shù)管理
電子政務(wù)
……
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在以上業(yè)務(wù)參考模型中，服務(wù)內(nèi)容是《建議》提出的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、農(nóng)村公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務(wù)、社會保障、就業(yè)服務(wù)、公共文化等公共服務(wù)；服務(wù)提供方式是依法行政、依法監(jiān)管和政府財政援助；服務(wù)的支持與監(jiān)督是政府工作控制和監(jiān)督、公共財政以及政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)；政府資源管理包括政府行政管理、政府人力資源管理和政府信息和技術(shù)管理、電子政務(wù)等。
在完成業(yè)務(wù)參考模型頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，從《建議》提出的公共服務(wù)出發(fā)，梳理為完成以上公共服務(wù)法律政策所賦予政府的基本職能和具體職能，找出與履行職能相關(guān)的政府業(yè)務(wù)，完成業(yè)務(wù)所需的具體事項(xiàng)和信息，以及業(yè)務(wù)和事項(xiàng)涉及的政府部門，從而建立起以《建議》提出的公共服務(wù)為導(dǎo)向，將相關(guān)政府業(yè)務(wù)、信息、政府部門有機(jī)整合在一起的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型。
下面以民政部、衛(wèi)生部、財政部等部委聯(lián)合實(shí)施的農(nóng)村醫(yī)療救助為例，分析實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)公共服務(wù)業(yè)務(wù)涉及的相關(guān)政府職能、業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，建立相應(yīng)的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型。
服務(wù)內(nèi)容面
公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù) 職能
農(nóng)村公共衛(wèi)生 職能
農(nóng)村醫(yī)療救助 業(yè)務(wù)
救助對象 事項(xiàng)
救助辦法 事項(xiàng)
救助申請審批程序 事項(xiàng)
……
服務(wù)提供方式面
政府財政援助 職能
農(nóng)村醫(yī)療救助服務(wù) 業(yè)務(wù)
申請 事項(xiàng)
審批 事項(xiàng)
……
服務(wù)支持與監(jiān)督面
公共財政 職能
農(nóng)村醫(yī)療救助基金的籌集和管理 業(yè)務(wù)
中央財政撥款 事項(xiàng)
地方各級財政撥款 事項(xiàng)
社會捐贈及其它資金 事項(xiàng)
政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn) 職能
政策法規(guī)制定與修改 職能
醫(yī)療救助政策的制定 業(yè)務(wù)
《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》制定與修改 事項(xiàng)
……
服務(wù)資源面
財政管理 職能
醫(yī)療救助資金的財務(wù)監(jiān)管和審計 業(yè)務(wù)
醫(yī)療救助資金按時撥付 事項(xiàng)
醫(yī)療救助資金合理使用 事項(xiàng)
公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè) 職能
業(yè)務(wù)績效評估 業(yè)務(wù)
醫(yī)療救助工作的調(diào)查評估 事項(xiàng)
……
參考模型以實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助業(yè)務(wù)而不是以部門為主線來梳理政府業(yè)務(wù)。實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助是政府實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共衛(wèi)生職能的一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)，是政府面向社會的一項(xiàng)公共服務(wù)。對應(yīng)于服務(wù)內(nèi)容面的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)職能，具體業(yè)務(wù)是農(nóng)村醫(yī)療救助，涉及申請和審批等相關(guān)事項(xiàng)。該業(yè)務(wù)以政府財政援助的服務(wù)方式提供，通過本人申請和民政部、衛(wèi)生部等部門審批；在服務(wù)支持與監(jiān)督面，建立農(nóng)村醫(yī)療救助基金，通過公共財政支持實(shí)現(xiàn)，涉及中央、地方等財政撥款和社會捐助等事項(xiàng)。通過制定《民政部、衛(wèi)生部、財政部關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》獲得政策支持；在政府資源管理面，通過政府財政管理，對醫(yī)療救助資金的按時撥付和合理使用進(jìn)行財務(wù)監(jiān)管和審計。通過對醫(yī)療救助工作進(jìn)行調(diào)查和業(yè)務(wù)績效評估，對相關(guān)公務(wù)員進(jìn)行管理，以更好地開展農(nóng)村醫(yī)療救助工作。
以上案例通過梳理實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助服務(wù)的實(shí)現(xiàn)流程，分析民政部、衛(wèi)生部和財政部在農(nóng)村醫(yī)療救助業(yè)務(wù)中的職能、業(yè)務(wù)和相關(guān)事項(xiàng)，從而建立起以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)療救助業(yè)務(wù)為中心的業(yè)務(wù)參考模型，它體現(xiàn)了圍繞農(nóng)村醫(yī)療救助業(yè)務(wù)的政府服務(wù)提供、財政支持和監(jiān)督等之間的關(guān)系，為建設(shè)以服務(wù)為中心、跨部門的電子政務(wù)應(yīng)用提供了依據(jù)。
以公共服務(wù)為中心的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型以政府公共服務(wù)為主線，梳理和整合與公共服務(wù)的提供、實(shí)現(xiàn)服務(wù)的途徑和方式、完成該公共服務(wù)相關(guān)的支持和監(jiān)督以及需要的政府資源相關(guān)的政府職能和業(yè)務(wù)，建立起政府直接和間接提供的公共服務(wù)之間的有機(jī)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府業(yè)務(wù)重構(gòu)，為建設(shè)跨部門協(xié)同工作的電子政務(wù)提供了業(yè)務(wù)參考模型和信息基礎(chǔ)。
（作者：吳曉敏 國家信息中心高級工程師、中國信息協(xié)會特邀專家；穆勇 北京市信息資源管理中心副總工、博士；王薇 北京市信息資源管理中心；劉守華 原總后物資油料信息中心主任）
