我們需要怎樣的“一把手工程”？
吳倚天
參加了幾期“全國(guó)政務(wù)信息化培訓(xùn)班”，感觸良多。在西子湖畔、滿覺隴中，來(lái)自天南海北的代表們針對(duì)當(dāng)前我國(guó)政務(wù)信息化建設(shè)中遇到的問(wèn)題開懷暢言，各抒己見，提供了很多電子政務(wù)第一線的寶貴信息。綜合各方意見，最具典型意義的問(wèn)題包括以下幾個(gè)：領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、信息化機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、系統(tǒng)平時(shí)運(yùn)行維護(hù)缺乏制度保障、信息化資金不能及時(shí)到位、缺乏監(jiān)督與評(píng)估、缺乏充足的人員保障等。
在討論中，筆者還發(fā)現(xiàn)一個(gè)有意思的現(xiàn)象：假如追本溯源，分析上述問(wèn)題形成原因的話，除了某些客觀環(huán)境因素，幾乎所有矛頭都指向第一條——領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。也就是說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)因素成了導(dǎo)致其他問(wèn)題出現(xiàn)的源頭。最近幾年信息化在各地的發(fā)展，也確能證明領(lǐng)導(dǎo)重視和地方信息化發(fā)展存在著密切的正相關(guān)關(guān)系。
這種現(xiàn)象就是我們耳熟能詳?shù)摹耙话咽止こ獭?。按理說(shuō)這一現(xiàn)象由來(lái)已久，并不新鮮，但參加完這些討論會(huì)，筆者留下的一個(gè)深刻感受是：在我國(guó)的政務(wù)信息化建設(shè)中，“一把手”們所發(fā)揮的作用正與日俱增，其能量不斷膨脹，有時(shí)甚至憑個(gè)人之力便能左右整個(gè)信息化建設(shè)的全局。
由此，探討“一把手”在電子政務(wù)建設(shè)中的角色定位已成為一個(gè)非常重要而緊迫的問(wèn)題。
信息化建設(shè)毫無(wú)疑問(wèn)需要“一把手”（這里的“一把手”并不一定是嚴(yán)格意義上的行政首長(zhǎng)，而是在本部門內(nèi)最有權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)人）的重視和支持。因?yàn)樾畔⒒ㄔO(shè)是一項(xiàng)耗資、耗物、耗人、耗時(shí)的龐大工程，只有“一把手”才有調(diào)配這些資源的權(quán)力。沒有“一把手”的認(rèn)可，項(xiàng)目可能根本就無(wú)法啟動(dòng)。另外，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，如果能有“一把手”領(lǐng)導(dǎo)的鼎立支持、甚至是親身垂范的話，遇到的阻力便會(huì)大大削減，事半而功倍。這一定律，隨著信息化在中國(guó)普及得到了一個(gè)很本土化的名稱——“一把手工程”。
“一把手工程”所體現(xiàn)出的特點(diǎn)，不僅作用于政務(wù)信息化，在企業(yè)信息化領(lǐng)域同樣如此。但相比企業(yè)而言，政府內(nèi)部等級(jí)更加森嚴(yán)，各項(xiàng)制度、規(guī)范也更為嚴(yán)格，受到各種條條框框的束縛也更多。再加上我國(guó)實(shí)行的是行政領(lǐng)導(dǎo)“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，部門“一把手”發(fā)揮的作用往往是別人所無(wú)可比擬的。因此在我國(guó)信息化建設(shè)中，“一把手”發(fā)揮的能量和潛力往往起著至關(guān)重要的作用，“一把手”們對(duì)信息化的態(tài)度和做法，直接左右著所轄部門（或地方）信息化發(fā)展的全局。
“一把手工程”的四種表現(xiàn)
根據(jù)近年來(lái)我國(guó)政務(wù)信息化發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，電子政務(wù)建設(shè)中的“一把手工程”有以下四種表現(xiàn)：
一、強(qiáng)力推動(dòng)
這種類型的領(lǐng)導(dǎo)首先是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)，也就是說(shuō)他在本部門內(nèi)具有很高的威望和資源調(diào)配能力，另外很重要的一點(diǎn)是他對(duì)信息化很了解，主觀上存在推動(dòng)信息化發(fā)展的愿望。一般這類領(lǐng)導(dǎo)所在的部門，信息化發(fā)展會(huì)很快，如果再加上存在現(xiàn)實(shí)需求和客觀條件（指財(cái)力、物力）允許這兩項(xiàng)條件，那么更是錦上添花。
在建設(shè)過(guò)程中，他們往往親自披掛上陣，組織考察，制定方案，召集會(huì)議，協(xié)調(diào)部門間利益，確定責(zé)任劃分。在項(xiàng)目建成以后，帶頭使用新系統(tǒng)，親身體會(huì)效果，并大力推動(dòng)應(yīng)用。在他們的強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)下，該部門（或地方）的政務(wù)信息化水平往往能在短時(shí)間內(nèi)突飛猛進(jìn)，取得明顯效果。
但這種模式也蘊(yùn)藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)——“一把手”領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人好惡以及知識(shí)水平直接影響著政務(wù)信息化項(xiàng)目的成效，往往“成也蕭和，敗也蕭和”。
這種類型也容易造成領(lǐng)導(dǎo)“一頭熱”的現(xiàn)象，即領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于推動(dòng)信息化非常熱衷，但下屬機(jī)構(gòu)卻沒有作好充分的準(zhǔn)備，在建設(shè)進(jìn)度上無(wú)法同步，或在資源整合時(shí)沒有很好地協(xié)調(diào)，雖然系統(tǒng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)建成，但會(huì)產(chǎn)生很多遺留問(wèn)題。
此外，這種類型的領(lǐng)導(dǎo)如處理不慎，容易演變成“事必躬親”的極端——重視過(guò)了頭，不但重大決策要由自己決定，連一些本來(lái)應(yīng)由下屬?zèng)Q定或由規(guī)范確定的具體工作也一一親自過(guò)問(wèn)。既使下屬失去了工作積極性，又使自己疲于奔命，累不堪言。
二、有限支持
這種類型的“一把手”對(duì)信息化工作也抱明確的支持態(tài)度，但由于種種原因（如剛剛調(diào)任對(duì)情況不熟、現(xiàn)有需求不足、財(cái)力有限），并沒表露出過(guò)于主動(dòng)的姿態(tài)，對(duì)于信息化采取了一種“有限度支持”的態(tài)度。
如華中某市準(zhǔn)備建設(shè)一個(gè)政務(wù)信息化項(xiàng)目，該市主管市長(zhǎng)對(duì)項(xiàng)目原本也表示支持，但看過(guò)財(cái)政局在該項(xiàng)目書上的簽批意見后，又覺得項(xiàng)目預(yù)算太大，決定暫時(shí)擱置，待時(shí)機(jī)成熟再上馬。
有限支持和強(qiáng)力推動(dòng)之間是程度上的差別：有限支持型的“一把手”雖然不會(huì)身先士卒地主動(dòng)推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，但對(duì)報(bào)批的項(xiàng)目只要覺得合適，一般都會(huì)大開綠燈。從這一點(diǎn)上來(lái)看，這種類型的“一把手工程”較第一種顯得更加理性化，它比較謹(jǐn)慎，避免了一些極端現(xiàn)象。但這種類型的缺點(diǎn)是一旦部門之間出現(xiàn)利益糾葛，需要領(lǐng)導(dǎo)出面調(diào)停時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)會(huì)顯得比較弱，致使下屬部門之間的“扯皮”現(xiàn)象一直持續(xù)下去。
三、猶豫觀望
猶豫不決是指領(lǐng)導(dǎo)在有關(guān)信息化建設(shè)的問(wèn)題上梭巡不前，沒有明確的態(tài)度。
造成“猶豫”的原因不完全是“一把手”領(lǐng)導(dǎo)對(duì)信息化認(rèn)識(shí)不夠所致，宏觀體制不順、客觀上需求的不成熟或者開展信息化所需要的各種軟硬件條件不具備都是造成這種局面的原因。
在我國(guó)有些省市，政務(wù)信息化建設(shè)的整體格局尚未理順，用圍棋的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)是處在“序盤”階段。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、人員編制、職能職權(quán)等問(wèn)題尚未解決，個(gè)中牽涉的關(guān)系十分復(fù)雜，即使是“一把手”領(lǐng)導(dǎo)也不能在短時(shí)間內(nèi)解決，因此他寧可選擇暫時(shí)觀望。另外，在一些財(cái)力、物力較為薄弱，信息化需求并不緊迫的地方，也很容易出現(xiàn)“一把手”猶豫觀望的局面。
在這種狀態(tài)下，政務(wù)信息化系統(tǒng)往往多由下級(jí)單位自行建設(shè)。由于缺乏整體上的統(tǒng)一規(guī)劃，顯得比較凌亂，重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)現(xiàn)象相對(duì)比較嚴(yán)重。
四、消極應(yīng)對(duì)
與“事必躬親”相反，這是“一把手工程”的另一個(gè)極端。這種狀態(tài)下的“一把手”領(lǐng)導(dǎo)對(duì)信息化漠不關(guān)心，基本不予考慮，導(dǎo)致信息化發(fā)展發(fā)展緩慢，最多也只有下屬部門在小范圍內(nèi)開展的一些簡(jiǎn)單應(yīng)用。
出現(xiàn)這種情況，一方面是領(lǐng)導(dǎo)自身的原因，另一方面也和實(shí)踐中沒有出現(xiàn)相關(guān)需求或?qū)嵤┬畔⒒幕A(chǔ)條件尚不具備有關(guān)。還有一種原因是，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)心的還是在一些更加緊迫的問(wèn)題上，還沒有把信息化列入議事日程。“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)”的道理在信息化建設(shè)上同樣起作用；我們很難想象一個(gè)溫飽問(wèn)題尚未解決的國(guó)家級(jí)貧困縣會(huì)一年投入幾百萬(wàn)資金建設(shè)門戶網(wǎng)站。
被動(dòng)出現(xiàn)的“一把手工程”
“一把手工程”是一個(gè)具有“主動(dòng)”性的詞匯，它強(qiáng)調(diào)了在信息化建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是一項(xiàng)必不可少的條件，旨在提醒各位“一把手”領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該主動(dòng)負(fù)起責(zé)任，引導(dǎo)、推動(dòng)信息化建設(shè)。但是，目前我國(guó)的許多“一把手工程”卻往往是為了彌補(bǔ)制度的缺失，明顯帶有被動(dòng)色彩。我們以兩個(gè)例子來(lái)說(shuō)明：
事例1：利益爭(zhēng)端
A市準(zhǔn)備上馬一個(gè)全市范圍內(nèi)的電子政務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)。市領(lǐng)導(dǎo)研究決定由甲部門牽頭建設(shè)。然而，同級(jí)的乙部門認(rèn)為自己應(yīng)該負(fù)責(zé)該項(xiàng)目，并對(duì)與甲部門爭(zhēng)奪領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的失利耿耿于懷。因此在建設(shè)過(guò)程中，乙部門對(duì)需要自己參加的工作故意拖拉，導(dǎo)致工程全局受到影響，進(jìn)展緩慢。
另外，該項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，還需調(diào)用丙部門的某些數(shù)據(jù)，而丙部門認(rèn)為這些數(shù)據(jù)是其“核心”數(shù)據(jù)，每年靠這些信息能給自己帶來(lái)不少收益，因此不愿意共享。在甲部門的反復(fù)要求下，也僅拿出部分無(wú)關(guān)緊要的信息應(yīng)付。
在這個(gè)例子中，甲部門和乙、丙兩個(gè)部門之間都產(chǎn)生了利益沖突。由于甲、乙、丙三個(gè)部門是同級(jí)單位，因此甲部門明知對(duì)方不配合卻沒有任何約束措施，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)擱淺。要想取得突破，只得請(qǐng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)。
事例2：責(zé)任不明
B市的政府網(wǎng)站經(jīng)過(guò)半年的艱苦努力，終于以全新的面貌正式推出。清新的頁(yè)面、友好的操作，給人耳目一新的感覺，訪問(wèn)量迅速攀升。然而，很快，內(nèi)容缺乏更新的問(wèn)題卻日漸暴露出來(lái)。由于我國(guó)目前在政府信息公開方面尚沒有統(tǒng)一的規(guī)定，除了涉密信息明確不能公開以外，其余哪些信息可以公開，哪些不能公開，完全取決于各級(jí)政府自身。
負(fù)責(zé)網(wǎng)站維護(hù)的信息中心在這個(gè)問(wèn)題上犯了難。領(lǐng)導(dǎo)同志的講話稿、本市的突發(fā)性事件、新聞事件……到底能不能在網(wǎng)上公布？為了避免萬(wàn)一出了問(wèn)題承擔(dān)責(zé)任，信息中心不厭其煩地向主管領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示。
從上述兩個(gè)例子中，“一把手”領(lǐng)導(dǎo)的參與完全是消極被動(dòng)的結(jié)果，是當(dāng)出現(xiàn)“利益爭(zhēng)端”、“責(zé)任不明”等問(wèn)題后的“救火”行為。如果有相應(yīng)的規(guī)章制度，那么，這些“一把手工程”完全可以避免。
對(duì)于由制度缺失所引發(fā)的“一把手工程”，出現(xiàn)的問(wèn)題原本應(yīng)該由規(guī)章制度來(lái)處理，但不幸的是這些制度尚不健全，其背后的原因是部門之間的利益爭(zhēng)端以及責(zé)任劃分問(wèn)題，于是只能由“一把手”領(lǐng)導(dǎo)來(lái)決斷，用“人治”代替“法治”。
政務(wù)信息化建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持的三條原則
“領(lǐng)導(dǎo)”因素在我國(guó)政務(wù)信息化建設(shè)中的影響力正變得越來(lái)越大。如何擺正“一把手”的位置，正確看待“一把手工程”的作用，將對(duì)我國(guó)今后的電子政務(wù)產(chǎn)生巨大影響。
筆者認(rèn)為，需要堅(jiān)持以下三條原則：
第一，堅(jiān)持從實(shí)際應(yīng)用出發(fā)，不能由“一把手”的個(gè)人好惡代替現(xiàn)實(shí)的客觀需求。
本文將“一把手工程”分為四種類型：強(qiáng)力推動(dòng)、有限支持、猶豫觀望和消極應(yīng)對(duì)。存在這些類型，在很大程度上并非由領(lǐng)導(dǎo)的主觀意向所致，而是由本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信息化基礎(chǔ)條件、實(shí)際業(yè)務(wù)需求量等客觀實(shí)際使然。
四種類型本身并沒有好壞之分，作為信息化建設(shè)的“一把手”，一方面固然要努力提高自身素質(zhì)，提高對(duì)信息化的認(rèn)識(shí)水平，但具體選擇哪一種類型要依據(jù)客觀條件而定。我們并不鼓勵(lì)所有的領(lǐng)導(dǎo)都對(duì)信息化采取“強(qiáng)力推動(dòng)”的態(tài)度。如果客觀條件不具備，采用這種做法無(wú)疑是“突擊冒進(jìn)”。同樣，如果客觀需求已經(jīng)出現(xiàn)，但還“消極應(yīng)付”，躊躇觀望，那無(wú)疑會(huì)錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)。
總之，“一把手工程”必須是尊重實(shí)際，一切從實(shí)際需求出發(fā)，不能因領(lǐng)導(dǎo)的“喜愛”，讓信息化項(xiàng)目不顧實(shí)際盲目上馬，也不能使領(lǐng)導(dǎo)的“淡漠”成為電子政務(wù)停滯不前的理由。
第二，“一把手工程”并不意味著“領(lǐng)導(dǎo)決定一切”。
溫家寶總理在2006年“兩會(huì)”上所作的《政府工作報(bào)告》中，強(qiáng)調(diào)政府要厲行行政體制改革。要從一些“不該管”、“管不了”、“管不好”的事務(wù)中抽身出來(lái)，把這些事務(wù)交由社會(huì)去解決。同樣，“一把手工程”也不應(yīng)該是“領(lǐng)導(dǎo)決定一切”，領(lǐng)導(dǎo)們應(yīng)該把重點(diǎn)放在系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)階段，以及因職能所限只能由“一把手”才能定奪的工作上，如理順機(jī)制、組建強(qiáng)有力的信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、建立健全有關(guān)保障制度、組織開展各項(xiàng)監(jiān)督評(píng)測(cè)等。
第三，“一把手”的空缺，當(dāng)由制度來(lái)彌補(bǔ)。
政務(wù)信息化需要領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持。但是，這種重視應(yīng)該是一種全局性、提綱契領(lǐng)式的重視；除此以外的“空缺”當(dāng)由制度來(lái)彌補(bǔ)。特別是上文中所分析的，很多“一把手工程”之所以存在，本身就是因?yàn)橹贫热笔斐傻摹?br/>
從根本上說(shuō)，電子政務(wù)的建設(shè)需要制度的保障，制度缺失下用“一把手決策”來(lái)代替的做法，只能應(yīng)一時(shí)之急，不能適應(yīng)系統(tǒng)長(zhǎng)期運(yùn)行的需要；而且信息系統(tǒng)的長(zhǎng)期性同領(lǐng)導(dǎo)任期的短暫性之間本來(lái)就是一對(duì)矛盾。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，保障信息化項(xiàng)目的平穩(wěn)、高效運(yùn)行，只有靠科學(xué)的制度和規(guī)范的管理。
