充分發(fā)揮行政服務(wù)中心在地方電子政務(wù)建設(shè)中的作用
李廣乾
一、基本情況
從1999年開(kāi)始,一些地方政府開(kāi)始設(shè)立行政服務(wù)中心,其初衷是為了方便外商投資企業(yè)的注冊(cè)登記、項(xiàng)目審批、相關(guān)證照辦理和稅費(fèi)繳納等業(yè)務(wù),而將部分或所有的政府職能部門(mén)的辦事窗口都搬到一個(gè)大樓內(nèi)集中辦理。后來(lái),越來(lái)越多的與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共管理和人民群眾日常生活、工作密切相關(guān)的行政管理與公用事業(yè)部門(mén)、單位的相關(guān)辦事窗口也都集中到行政服務(wù)中心,形成一個(gè)所謂的“政務(wù)超市”。到2004年,我國(guó)絕大多數(shù)的地(市)和縣(區(qū))政府都建立了類(lèi)似機(jī)構(gòu)。
但是,行政服務(wù)中心在建立之初,普遍地沒(méi)有考慮到電子政務(wù)發(fā)展的需要,兩者是單獨(dú)發(fā)展的:行政服務(wù)中心主要是各部門(mén)辦事窗口的簡(jiǎn)單的物理集中,業(yè)務(wù)流程并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變和調(diào)整。這時(shí)的前臺(tái)-后臺(tái)關(guān)系非常簡(jiǎn)單,僅僅是受理-辦理的關(guān)系,很多業(yè)務(wù)還必須由行政服務(wù)中心的工作人員交到本部門(mén)去辦理。與此同時(shí),互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用也不多,即使是采用了信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),也仍然只是為了滿足某個(gè)部門(mén)的內(nèi)部信息管理的需要或是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行簡(jiǎn)單的信息發(fā)布,其中并沒(méi)有多少互動(dòng)的業(yè)務(wù)內(nèi)容。
近年來(lái),隨著政府職能轉(zhuǎn)變和建立服務(wù)型政府的需要,電子政務(wù)的作用日益凸現(xiàn)。但是,電子政務(wù)的綜合性及其流程化特點(diǎn)卻一直與現(xiàn)實(shí)的政府職能分工的體制存在著明顯的有時(shí)甚至是尖銳的沖突。因此,電子政務(wù)要發(fā)揮其業(yè)務(wù)協(xié)同、系統(tǒng)整合的功效,就必須對(duì)現(xiàn)有的政府管理體制進(jìn)行改革,以突破政府部門(mén)單獨(dú)上網(wǎng)的弊端。在這種情況下,行政服務(wù)中心所具有的集中性、規(guī)模性、流程化與公開(kāi)透明的優(yōu)勢(shì)也就明顯地體現(xiàn)出來(lái)了。從某種程度上來(lái)講,如果能夠?qū)π姓?wù)中心進(jìn)行相應(yīng)的完善和調(diào)整,它完全可以作為虛擬世界的電子政務(wù)在現(xiàn)實(shí)世界的對(duì)應(yīng),相互之間形成一種有機(jī)的前臺(tái)-后臺(tái)關(guān)系,使電子政務(wù)得以充分地發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)給政府行政管理帶來(lái)的巨大優(yōu)勢(shì)。
二、衡水市政府政務(wù)服務(wù)中心的經(jīng)驗(yàn)
2006年3月21日至24日,筆者隨國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室和農(nóng)業(yè)部組織的聯(lián)合調(diào)研組前往河北考察其農(nóng)村信息化發(fā)展情況,詳細(xì)地考察了衡水市信息化和電子政務(wù)的發(fā)展情況。筆者發(fā)現(xiàn),在耦合行政服務(wù)中心與電子政務(wù)之間的相互關(guān)系方面,衡水市政務(wù)服務(wù)中心的做法非常具有代表性。目前,衡水市政務(wù)服務(wù)中心已經(jīng)成為其一站式政務(wù)大廳、一線式電話聯(lián)動(dòng)中心和一網(wǎng)式政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的物理集中中心。
一站式政務(wù)大廳依托市數(shù)據(jù)中心,將分散的審批與服務(wù)項(xiàng)目全部納入其中,對(duì)行政審批和服務(wù)實(shí)行流程化管理,實(shí)現(xiàn)部分窗口的網(wǎng)上虛擬辦公。目前,全市市直機(jī)關(guān)共有47個(gè)部門(mén)進(jìn)入大廳,窗口工作人員達(dá)到119人,在各級(jí)中心辦理的服務(wù)審批事項(xiàng)達(dá)到401項(xiàng)。現(xiàn)在,群眾辦事不再到各個(gè)政府部門(mén)分別地跑腿了,只須到市政務(wù)中心即可辦理各種事項(xiàng)。
一線式電話聯(lián)動(dòng)中心集事務(wù)咨詢(xún)、辦事查詢(xún)、建議征集、接受投訴為一體,從與群眾關(guān)系密切的12個(gè)部門(mén)抽調(diào)懂技術(shù)、懂業(yè)務(wù)的人員,經(jīng)過(guò)崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)后到政務(wù)服務(wù)中心工作,為群眾進(jìn)行電話服務(wù)。
一網(wǎng)式政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站則集中了各級(jí)政府機(jī)關(guān)網(wǎng)站的信息資源,對(duì)外一網(wǎng)式展示政府公務(wù)信息,增強(qiáng)政民互動(dòng),進(jìn)行在線咨詢(xún)、下載表格,將政務(wù)大廳的審批服務(wù)事項(xiàng)全部上網(wǎng)。
衡水市“一站式、一線式、一網(wǎng)式”電子政務(wù)綜合服務(wù)平臺(tái),初步實(shí)現(xiàn)了政府部門(mén)與行政服務(wù)中心的信息交換和審批事項(xiàng)的網(wǎng)上審批,促進(jìn)了政府信息資源的整合、有效利用和政府效能的大幅度提升。2005年,衡水市行政服務(wù)中心完成了行政服務(wù)和審批事項(xiàng)約17萬(wàn)件,完成事業(yè)性收費(fèi)7000多萬(wàn)元,收到群眾自發(fā)送來(lái)的錦旗125面,表?yè)P(yáng)信和電話280多件;另外,基于政務(wù)服務(wù)中心進(jìn)行系統(tǒng)整合的電子政務(wù)綜合服務(wù)平臺(tái)的建立,也為市政府每年節(jié)約近600萬(wàn)元的鏈路費(fèi)。
雖然受制于體制的因素,衡水市政務(wù)服務(wù)中心仍然沒(méi)有做到盡善盡美,但是卻已經(jīng)為地級(jí)市電子政務(wù)建設(shè)以及服務(wù)型政府的建立闖出了一條切實(shí)可行、行之有效的電子政務(wù)發(fā)展之路,對(duì)各地級(jí)市政府的政府行政管理體制改革和電子政務(wù)建設(shè)的具有參考作用。
三、政策建議
未來(lái)的電子政務(wù)應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)化的規(guī)范模式,本身是現(xiàn)有的各種職能機(jī)構(gòu)及其服務(wù)設(shè)施與信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、政府行政管理理念的緊密結(jié)合與綜合體現(xiàn),而行政服務(wù)中心則是這種結(jié)合和體現(xiàn)的有形載體,是虛擬網(wǎng)絡(luò)世界與現(xiàn)實(shí)世界的匯聚場(chǎng)所。因此,各級(jí)政府在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中,應(yīng)該特別注意發(fā)揮行政服務(wù)中心在電子政務(wù)建設(shè)中的這種樞紐作用。具體地來(lái)說(shuō),各級(jí)政府在建設(shè)行政服務(wù)中心、深化電子政務(wù)發(fā)展的過(guò)程中,應(yīng)該采取以下政策和措施:
首先,應(yīng)該將行政服務(wù)中心明確地納入地方電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃,將兩者統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施,克服以前行政服務(wù)中心和電子政務(wù)各自單獨(dú)發(fā)展的狀況。這一點(diǎn)是行政服務(wù)中心納入政府管理體制創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)效益的基本要求??梢韵胂?,無(wú)論是仍然按照傳統(tǒng)思維建設(shè)行政服務(wù)中心還是仍然獨(dú)立地實(shí)施電子政務(wù)計(jì)劃,都是對(duì)社會(huì)資源的一種浪費(fèi),不可能實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的效益。
實(shí)際上,之所以說(shuō)行政服務(wù)中心在地方電子政務(wù)和政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站發(fā)展中具有重要的作用,除了因?yàn)槠浜笈_(tái)業(yè)務(wù)處理平臺(tái)作用外,還與以下的兩個(gè)問(wèn)題密切相關(guān):一是政務(wù)處理的數(shù)字化及其網(wǎng)絡(luò)化的程度。一個(gè)政務(wù)流程,并不是所有的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都可以數(shù)字化并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳輸,總是有很多的環(huán)節(jié)必須以物理內(nèi)容或過(guò)程作為依據(jù)和保障,為此必須要有相應(yīng)的實(shí)體來(lái)實(shí)施;二是當(dāng)前的“數(shù)字鴻溝”問(wèn)題。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi),“數(shù)字鴻溝”將一直存在,大多數(shù)群眾要適應(yīng)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的政務(wù)環(huán)境,還必須經(jīng)歷一個(gè)比較緩慢的過(guò)程。因此,電子政務(wù)的制度設(shè)計(jì)必須充分地考慮到這種現(xiàn)實(shí)的需要。
此外,為了進(jìn)一步規(guī)范行政服務(wù)中心,突出其作為行使行政管理與服務(wù)的一種政府機(jī)構(gòu)的嚴(yán)肅性與權(quán)威性,有必要結(jié)束當(dāng)前在機(jī)構(gòu)名稱(chēng)上的混亂局面,將辦證中心、市民中心、政務(wù)服務(wù)中心、行政審批服務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心等諸多名稱(chēng)統(tǒng)一為“行政服務(wù)中心”。
其次是應(yīng)該明確未來(lái)地方電子政務(wù)建設(shè)的規(guī)劃目標(biāo)是建立電子政務(wù)前臺(tái)-后臺(tái)服務(wù)體系。我們可以從下圖(圖略)來(lái)理解和認(rèn)識(shí)這種服務(wù)體系。
電子政務(wù)前臺(tái)-后臺(tái)服務(wù)體系的基本內(nèi)容可以概括為四個(gè)流程主體、三項(xiàng)業(yè)務(wù)要求。四個(gè)流程主體為:各政府部門(mén)(以及由其業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)成的內(nèi)部網(wǎng))、行政服務(wù)中心、政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、公眾(及其服務(wù)界面);三種基本業(yè)務(wù)要求為:集中、整合以及互動(dòng)。從圖2(略)中可以看出,該模型本身就是一個(gè)系統(tǒng)流程,電子政務(wù)建設(shè)的幾乎全部?jī)?nèi)容均能涵蓋其中,而行政服務(wù)中心在其中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。實(shí)際上,衡水市電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)模式與電子政務(wù)前臺(tái)-后臺(tái)服務(wù)體系就存在著邏輯上的一致性。這表明,電子政務(wù)前臺(tái)-后臺(tái)服務(wù)體系不僅理論上科學(xué)合理,而且實(shí)踐中切實(shí)可行,完全可以作為地方電子政務(wù)的規(guī)劃目標(biāo)。
第三是應(yīng)該根據(jù)電子政務(wù)前臺(tái)-后臺(tái)服務(wù)體系確立行政服務(wù)中心的“三定(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)”方案。行政服務(wù)中心應(yīng)該在一級(jí)地方政府序列中占據(jù)重要的位置,在協(xié)調(diào)和整合各部門(mén)對(duì)外服務(wù)方面具有更大的權(quán)力。這是電子政務(wù)能否發(fā)揮效益的關(guān)鍵所在。目前,各地建立行政服務(wù)中心的做法千差萬(wàn)別:有的將其看作是一個(gè)臨時(shí)性派出機(jī)構(gòu),沒(méi)有編制及經(jīng)費(fèi)預(yù)算,其工作實(shí)際上處于一種半停頓狀態(tài);有的將其看作是一個(gè)事業(yè)單位,本身不能處理任何行政事務(wù),僅僅是一個(gè)“政務(wù)中轉(zhuǎn)站”,實(shí)際上給群眾又增加了一道手續(xù),等等。今后,應(yīng)該將行政服務(wù)中心看作是建立服務(wù)型政府的一項(xiàng)基本內(nèi)容,徹底改變這些弊端。
關(guān)于行政服務(wù)中心在電子政務(wù)建設(shè)中的作用,還存在著一種錯(cuò)誤的傾向,那就是凡事都要設(shè)立“中心”,“中心”存在著過(guò)多過(guò)濫的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象在一些發(fā)達(dá)地區(qū)或城市的城區(qū)政府當(dāng)中非常普遍。實(shí)際上,這種“中心”根本就不是這里所強(qiáng)調(diào)的行政服務(wù)中心了,它根本就起不到集中辦理群眾事務(wù)、方便群眾的作用,因?yàn)槊總€(gè)中心所能整合的政務(wù)事項(xiàng)很有限,群眾為辦理一件審批事項(xiàng),還是必須在各個(gè)中心之間跑來(lái)跑去。其結(jié)果是,公文由原先的在政府部門(mén)之間的流轉(zhuǎn)變成在各中心之間的流轉(zhuǎn),電子政務(wù)的整合作用根本發(fā)揮不出來(lái)。
第四,行政服務(wù)中心的“機(jī)構(gòu)集中”一定要與政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的“業(yè)務(wù)整合”有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。我們可以將這兩者看作是政府行政管理方式在現(xiàn)實(shí)世界與虛擬世界的對(duì)應(yīng),相互之間不能偏廢、不能缺失。我們也可將這種對(duì)應(yīng)關(guān)系稱(chēng)為電子政務(wù)前臺(tái)-后臺(tái)關(guān)系,它是電子政務(wù)前臺(tái)-后臺(tái)服務(wù)體系的重要組成部分,甚至是其關(guān)鍵部分??梢哉f(shuō),這種關(guān)系越緊密,電子政務(wù)的效益也就越明顯。
在構(gòu)建這種前臺(tái)-后臺(tái)關(guān)系時(shí),一定要考慮到兩種具體情況:一種情況是行政服務(wù)中心的“機(jī)構(gòu)集中”過(guò)程與程度。就很多地級(jí)市政府而言,要象衡水市那樣將幾乎所有的具有對(duì)外辦事職能的機(jī)構(gòu)都集中到行政服務(wù)中心當(dāng)然最好,但是卻不太容易做到的。這就有個(gè)逐步集中的過(guò)程、以及選擇哪些機(jī)構(gòu)和哪些業(yè)務(wù)先行集中的問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中,一定不要將行政服務(wù)中心看作是一個(gè)與其他政府部門(mén)等同的部門(mén),一定要給其賦予更多的職責(zé)、更大的整合權(quán)力;不然的話,行政服務(wù)中心就難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用,也不利于今后的發(fā)展。
另一種情況是政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的門(mén)戶(hù)整合程度。一方面,能夠整合的業(yè)務(wù)越多越好;另一方面,這種整合最好與行政服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)集中程度相對(duì)應(yīng)。為實(shí)現(xiàn)這種關(guān)系的耦合,各級(jí)政府應(yīng)該就此制訂相應(yīng)的實(shí)施計(jì)劃與步驟,保持其整體作用的協(xié)調(diào)一致。
我們通常說(shuō),要實(shí)現(xiàn)真正的電子政務(wù),必須進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)的重組與業(yè)務(wù)關(guān)系的整合。其實(shí),從發(fā)展程度上講,無(wú)論是行政服務(wù)中心還是政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站,都存在兩種不同意義上的機(jī)構(gòu)重組和業(yè)務(wù)整合。就行政服務(wù)中心而言,一方面,其本身就是對(duì)原有的組織機(jī)構(gòu)的一種重組,只是這種重組還僅僅是各部門(mén)窗口的簡(jiǎn)單的物理集中;另一方面,未來(lái)的發(fā)展也要求對(duì)各部門(mén)的業(yè)務(wù)進(jìn)行歸并與調(diào)整,合并重復(fù)的內(nèi)容、剔除不必要的業(yè)務(wù),按照業(yè)務(wù)線進(jìn)行流程整合。在傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)環(huán)境下,能夠做到這一點(diǎn)也就足夠了。就政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站而言,一方面,各政府部門(mén)如果能夠通過(guò)該門(mén)戶(hù)網(wǎng)站統(tǒng)一提供業(yè)務(wù)內(nèi)容就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了其最基本的“門(mén)戶(hù)”的內(nèi)涵了;另一方面,也應(yīng)該根據(jù)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的特征對(duì)這些業(yè)務(wù)進(jìn)行歸并和整合,突出業(yè)務(wù)流程,淡化部門(mén)概念。綜合來(lái)看,就理想情況而言,行政服務(wù)中心的歸并和整合與門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的歸并和整合應(yīng)該相應(yīng)地進(jìn)行,特別是要以電子政務(wù)發(fā)展要求、以政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的本質(zhì)特征來(lái)指導(dǎo)行政服務(wù)中心的歸并和整合。只有這樣,我們才能真正地建立網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的服務(wù)型政府。
第五,各級(jí)“條”的職能部門(mén)如工商、稅務(wù)、海關(guān)、質(zhì)監(jiān)等部門(mén),應(yīng)該對(duì)行政服務(wù)中心和政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的集中和整合給予充分的支持與合作。實(shí)際上,沒(méi)有這些部門(mén)的業(yè)務(wù)參與和協(xié)作,整個(gè)電子政務(wù)前臺(tái)-后臺(tái)服務(wù)體系就不會(huì)完整,國(guó)家電子政務(wù)的整體效益就難以實(shí)現(xiàn)。這就要求國(guó)家從提高電子政務(wù)互操作性的角度對(duì)有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修改,突出各政府職能部門(mén),特別是那些經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理部門(mén)在信息資源共享和協(xié)同辦公方面的職責(zé)與義務(wù)。
總之,對(duì)行政服務(wù)中心的作用和職能應(yīng)該基于電子政務(wù)前臺(tái)-后臺(tái)服務(wù)體系的角度進(jìn)行全面考慮和統(tǒng)籌安排,注意處理各種前臺(tái)-后臺(tái)關(guān)系,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)更深層次的歸并和整合。