政府門戶網(wǎng)站辦事服務(wù)與用戶的績(jī)效評(píng)價(jià)
中國社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心主任 汪向東
本文重點(diǎn)討論政府門戶網(wǎng)站辦事服務(wù)與用戶的績(jī)效評(píng)價(jià)問題。首先，從“信息化不等式”的觀點(diǎn)談起，看用戶績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性；其次，結(jié)合我們研究中心對(duì)政府門戶網(wǎng)站的測(cè)評(píng)和對(duì)用戶端的調(diào)查，看當(dāng)前政府網(wǎng)站及其辦事服務(wù)的績(jī)效狀態(tài)和用戶的評(píng)價(jià)；最后提出幾點(diǎn)看法。
一、政府網(wǎng)站建設(shè)與“信息化不等式”
政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，與其它方面的信息化建設(shè)一樣，經(jīng)常存在著信息化能力、應(yīng)用、績(jī)效間的矛盾，我們把它表述為“信息化不等式”：能力≠應(yīng)用≠有效。當(dāng)然，能力建設(shè)時(shí)也有它的“不等式”，如，設(shè)備≠能力，因此，不能“重硬輕軟”；然而，我們這里關(guān)注的是能力形成后的情況，關(guān)注能力形成后的“信息化不等式”。
它的涵義是指：在信息化發(fā)展中，信息能力建設(shè)的水平，不等于它的應(yīng)用水平；信息能力被應(yīng)用的程度，也不等于由此應(yīng)用而產(chǎn)生的實(shí)際效果。其要點(diǎn)有三。
要點(diǎn)一：“能力≠應(yīng)用”
“能力”是指基于ICT建設(shè)起來的信息能力及其就緒狀態(tài)；“應(yīng)用”是指人們利用已建成的信息能力的情況?！澳芰Α迸c“應(yīng)用”之間的差，往往表現(xiàn)為建成的信息能力應(yīng)用不充分或閑置的狀態(tài)。
這種情況在信息化建設(shè)中經(jīng)常存在。例如，企業(yè)上了ERP，但許多功能模塊用不上，系統(tǒng)能力閑置；再如，經(jīng)過連年巨大的資源投入，我國信息基礎(chǔ)設(shè)施狀況已今非昔比，一些地方甚至出現(xiàn)了通信資源嚴(yán)重閑置的現(xiàn)象。尤其是，在信息化過程中，國家之所以一再強(qiáng)調(diào)要避免重復(fù)建設(shè)，正是因?yàn)橹貜?fù)建設(shè)會(huì)帶來不必要的能力閑置和造成資源浪費(fèi)。
在電子政務(wù)建設(shè)中，不少地方建了功能強(qiáng)大的門戶網(wǎng)站，但當(dāng)?shù)厣暇W(wǎng)用戶很少。在最近的政府網(wǎng)站測(cè)評(píng)中，我們發(fā)現(xiàn)政府網(wǎng)站的訪問量低，實(shí)際辦事服務(wù)的比例更低，是一個(gè)突出的現(xiàn)象。
國外在信息化實(shí)踐中，也存在著類似問題。據(jù)來訪的歐盟專家介紹，歐盟許多成員國在電子商務(wù)、電子政務(wù)、電子醫(yī)療、電子學(xué)習(xí)等諸多領(lǐng)域，也存在著已建成信息能力嚴(yán)重閑置的問題，并且“能力”與“應(yīng)用”間的差越來越大。這已引起歐盟的決策層及其研究支持機(jī)構(gòu)的高度重視和深刻反思。
要點(diǎn)二：“應(yīng)用≠有效”
“有效”是指對(duì)信息能力“應(yīng)用”的績(jī)效評(píng)價(jià)。“應(yīng)用”固然是信息化出實(shí)效的前提，但非充分條件，存在著誰用、用來干什么、以及怎樣用的問題。應(yīng)用不當(dāng)，便不能取得實(shí)效。
同樣，“應(yīng)用”中“電子”與“業(yè)務(wù)”兩張皮，也是經(jīng)常發(fā)生的問題。例如，一些企業(yè)在信息化中，電子與業(yè)務(wù)兩張皮，信息技術(shù)的應(yīng)用并沒有與業(yè)務(wù)有機(jī)結(jié)合，沒有與企業(yè)運(yùn)營真正融為一體，信息化的投入不僅沒有提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，反而形成新的浪費(fèi)。反之，有企業(yè)在技術(shù)與業(yè)務(wù)的結(jié)合上下功夫，便把潛能變成了顯能，績(jī)效指標(biāo)明顯改善?！皟蓮埰ぁ保鋵?shí)也是國外電子政務(wù)項(xiàng)目成功率低的主要原因。
可見，強(qiáng)調(diào)應(yīng)用沒錯(cuò)，不過，還要善于應(yīng)用才行。電子政務(wù)也是這樣，必須讓“電子”融入“政務(wù)”，使技術(shù)應(yīng)用與業(yè)務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新結(jié)合起來，才能將建成的信息能力通過應(yīng)用轉(zhuǎn)化為實(shí)際效益。
要點(diǎn)三：績(jī)效評(píng)價(jià)，用戶為準(zhǔn)
信息化應(yīng)用往往涉及不同主體，不同主體對(duì)同一應(yīng)用，往往有不同的績(jī)效評(píng)價(jià)。我們調(diào)查顯示有兩類問題：一是供方提供的服務(wù)與用戶需求不符；二是用戶對(duì)建設(shè)主體的績(jī)效評(píng)價(jià)不認(rèn)可。
在不同主體有不同評(píng)價(jià)時(shí)，以用戶績(jī)效評(píng)價(jià)為準(zhǔn)，體現(xiàn)信息化建設(shè)“以用戶為中心”的原則，這是信息化建設(shè)的本質(zhì)要求，因?yàn)椤敖ā辈皇悄康?，“建”為了“用”?br/>
以用戶為中心，體現(xiàn)需求導(dǎo)向的原則，當(dāng)然需求是分類分層的，其中，最重要的是兩類需求，即大多數(shù)用戶的普遍需求和重點(diǎn)用戶的關(guān)鍵需求。
二、政府網(wǎng)站辦事服務(wù)的績(jī)效及用戶的績(jī)效評(píng)估
自2005年8月開始，我們中國社科院信息化研究中心組織了對(duì)電子政務(wù)相關(guān)兩端的課題的研究：
在政府端：與國脈互聯(lián)合作，開展了“2005年中國特色政府網(wǎng)站測(cè)評(píng)”活動(dòng)。2006年元旦發(fā)布評(píng)選結(jié)果，250個(gè)網(wǎng)站中獲獎(jiǎng)的共48個(gè)網(wǎng)站（項(xiàng)）；5月25-26日，在中國社會(huì)科學(xué)院召開了頒獎(jiǎng)和高峰論壇。
在用戶端：我們依托國家行政學(xué)院，分業(yè)務(wù)類別，開展了用戶問卷調(diào)查，回收有效問卷502份，覆蓋23個(gè)省市自治區(qū)和政府官員、企事業(yè)管理者及其它人員。
這些研究，讓我們對(duì)我國當(dāng)前包括網(wǎng)上辦事服務(wù)在內(nèi)的我國電子政務(wù)的情況有了新的了解。
（一）關(guān)于政府端的門戶網(wǎng)站測(cè)評(píng)
此次政府門戶網(wǎng)站測(cè)評(píng)的對(duì)象，涉及我國四類共250個(gè)政府網(wǎng)站，其中，國務(wù)院部委及相關(guān)單位的部門網(wǎng)站72個(gè)；省級(jí)政府門戶網(wǎng)站31個(gè)；地市級(jí)政府門戶網(wǎng)站96個(gè)；縣區(qū)級(jí)政府門戶網(wǎng)站51個(gè)。
測(cè)評(píng)是從政務(wù)公開、信息互動(dòng)、網(wǎng)上辦事、便民服務(wù)、欄目設(shè)置、網(wǎng)站管理和綜合等7個(gè)方面進(jìn)行的，測(cè)評(píng)關(guān)注的重點(diǎn)是網(wǎng)站服務(wù)的特色，而不是評(píng)比排序。
獲得網(wǎng)上辦事和便民服務(wù)獎(jiǎng)項(xiàng)的政府網(wǎng)站是：
網(wǎng)上辦事獎(jiǎng)3項(xiàng)：1）中國成都/辦事指南人性化獎(jiǎng)；2）杭州余杭/辦事大廳實(shí)用獎(jiǎng)；3）中國廣州：網(wǎng)上服務(wù)個(gè)性獎(jiǎng)。
便民服務(wù)獎(jiǎng)5項(xiàng)：1）中國福建/氣象服務(wù)；2）中國武漢/常用信息服務(wù)；3）中國汕頭/網(wǎng)站使用幫助；4）中國云南/郵件訂閱；5）濟(jì)源之窗/資源整合特別獎(jiǎng)。
此次測(cè)評(píng)，讓我們對(duì)政府網(wǎng)站及其辦事服務(wù)的進(jìn)展有了新的認(rèn)識(shí)，主要看法是：
1、2005年，我國政府網(wǎng)站總體發(fā)展較快，尤其是地市級(jí)；政府網(wǎng)站正從試用、探索逐漸走向成熟，開始呈現(xiàn)一批高水準(zhǔn)的網(wǎng)站。
2、網(wǎng)站作為電子政務(wù)的抓手之一，它對(duì)職能部門信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的整合作用逐漸突出出來。
3、政府網(wǎng)站的辦事、服務(wù)的綜合集成度進(jìn)一步提高，其應(yīng)用價(jià)值逐步得到展示和實(shí)現(xiàn)。
4、網(wǎng)站工作的重點(diǎn)，開始由信息和業(yè)務(wù)的充實(shí)為主轉(zhuǎn)向加強(qiáng)辦事服務(wù)，加強(qiáng)在線辦事服務(wù)并提高其交互性，成為政府網(wǎng)站進(jìn)一步發(fā)展的方向。
同時(shí)，網(wǎng)站測(cè)評(píng)也發(fā)現(xiàn)了一些問題，主要是：
1、網(wǎng)站訪問量低：目前不少網(wǎng)站雖提供了信息和服務(wù)，但訪問量過低；只有30%的政府網(wǎng)站有訪問量統(tǒng)計(jì)，多數(shù)不重視。
2、內(nèi)容更新：很多網(wǎng)站內(nèi)容更新主要集中在新聞和動(dòng)態(tài)類，且大多數(shù)是從其它網(wǎng)站拷貝來的，少有網(wǎng)站的專題報(bào)道和首發(fā)內(nèi)容，仍存在大量陳舊信息沒有更新。
3、網(wǎng)上辦事：一些領(lǐng)先的網(wǎng)站為用戶在線辦事提供了不少便利，但不同地方不同部門網(wǎng)上辦事的發(fā)展很不平衡，跨部門協(xié)同辦理更有待后臺(tái)流程的整合。
4、與用戶互動(dòng)：大部分網(wǎng)站已設(shè)置了與用戶互動(dòng)的功能，或即時(shí)的“聊天室”或非即時(shí)的“留言板”等，但總起來看，對(duì)用戶進(jìn)行回復(fù)的情況仍不理想。
5、網(wǎng)站使用便利性：不少網(wǎng)站欄目設(shè)置過多/信息組織復(fù)雜，用戶使用不便；一些網(wǎng)站鏈接網(wǎng)頁打不開；多數(shù)網(wǎng)站停留在提供一次信息上，能提供深層次服務(wù)的不多。
（二）結(jié)合用戶調(diào)查看：用戶評(píng)價(jià)不高
用戶對(duì)G2B、G2C和G2G三類業(yè)務(wù)有效性的總評(píng)價(jià)。
數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前電子政務(wù)建設(shè)與應(yīng)用的實(shí)效令人喜憂參半，憂勝于喜。其中，不同調(diào)查對(duì)象的評(píng)價(jià)又有差異：
1、對(duì)G2B，公務(wù)員評(píng)價(jià)相對(duì)樂觀，企事業(yè)管理者評(píng)價(jià)最低，見表1；業(yè)務(wù)提供和用戶雙方評(píng)價(jià)的差異值得重視。
2、 年齡越小，對(duì)G2C的評(píng)價(jià)越低。
3、 東部評(píng)價(jià)高于中西部。
表1：不同調(diào)查對(duì)象對(duì)網(wǎng)站服務(wù)實(shí)效的評(píng)價(jià)
|
G2B
|
機(jī)關(guān)公務(wù)員
|
企事業(yè)管理者
|
其他人員
|
未標(biāo)明
|
| 有顯著實(shí)效 |
10.86%
|
2.56%
|
5.41%
|
0.00%
|
| 比較有效 |
39.33%
|
25.13%
|
40.54%
|
66.67%
|
| 收效不大 |
31.46%
|
41.03%
|
21.62%
|
0.00%
|
| 目前沒有實(shí)效 |
8.24%
|
12.31%
|
18.92%
|
33.33%
|
| 得不償失 |
0.00%
|
0.51%
|
0.00%
|
0.00%
|
| 不清楚 |
5.24%
|
14.36%
|
10.81%
|
0.00%
|
| 未填 |
4.87%
|
4.10%
|
2.70%
|
0.00%
|
調(diào)查發(fā)現(xiàn)政府網(wǎng)站與用戶在業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)上的差異。它反映在網(wǎng)上辦事服務(wù)具體業(yè)務(wù)的重要性、應(yīng)用率、滿意度的不同步上。即，用戶認(rèn)為比較重要的業(yè)務(wù)，不一定得到了較多應(yīng)用；對(duì)已應(yīng)用的業(yè)務(wù)，用戶滿意度也不一樣。以G2B為例，見表2。
表2：網(wǎng)上業(yè)務(wù)的重要性、應(yīng)用率、滿意度
|
G2B業(yè)務(wù)
|
重要性
|
排序
|
應(yīng)用率
|
排序
|
很滿意
|
滿意
|
一般
|
不太滿意
|
很不滿意
|
| 面向企業(yè)的網(wǎng)上信息服務(wù) |
89.24%
|
1
|
91.43%
|
1
|
15.14%
|
62.15%
|
10.76%
|
2.79%
|
0.60%
|
| 企業(yè)電子稅務(wù) |
65.54%
|
2
|
63.15%
|
3
|
0.60%
|
12.75%
|
34.86%
|
16.73%
|
2.59%
|
| 為企業(yè)電子商務(wù)建立的服務(wù)平臺(tái) |
64.74%
|
3
|
32.47%
|
6
|
6.57%
|
36.45%
|
18.53%
|
1.59%
|
0.00%
|
| 電子證照管理與其它工商管理業(yè)務(wù) |
56.18%
|
4
|
35.66%
|
5
|
10.16%
|
27.29%
|
11.75%
|
1.79%
|
0.60%
|
| 政府電子采購與招投標(biāo) |
55.98%
|
5
|
51.59%
|
4
|
0.80%
|
4.98%
|
17.73%
|
9.36%
|
2.79%
|
| 電子報(bào)表與統(tǒng)計(jì) |
49.60%
|
6
|
67.53%
|
2
|
0.40%
|
5.98%
|
15.34%
|
8.37%
|
2.39%
|
| 衛(wèi)生/質(zhì)檢/服務(wù)/環(huán)保等方面電子投訴及監(jiān)管 |
39.84%
|
7
|
28.29%
|
8
|
0.40%
|
3.19%
|
14.54%
|
7.77%
|
2.99%
|
| 交通物流管理服務(wù) |
29.28%
|
8
|
28.88%
|
7
|
0.00%
|
3.39%
|
11.95%
|
8.57%
|
4.38%
|
| 電子經(jīng)貿(mào)與外匯管理 |
13.55%
|
9
|
26.10%
|
9
|
0.40%
|
3.59%
|
12.75%
|
6.77%
|
2.59%
|
| 其它 |
2.19%
|
10
|
3.78%
|
10
|
0.00%
|
1.20%
|
1.39%
|
0.80%
|
0.40%
|
調(diào)查顯示，在用戶心目中，當(dāng)前電子政務(wù)的效果主要反映在提高工作效率和增加透明度上，其它方面效果并不明顯。
三、幾點(diǎn)看法
歸納以上研究，最后提出幾點(diǎn)看法：
1．“應(yīng)用主導(dǎo)”，“面向用戶”，是破解“信息化不等式”所指問題，即信息化出實(shí)效的根本出路，也是推進(jìn)政府網(wǎng)站辦事服務(wù)需要把握的原則。
2．在進(jìn)一步提高網(wǎng)上審批和辦事服務(wù)比例的同時(shí)，須高度重視用戶的績(jī)效評(píng)價(jià)。
3．調(diào)查用戶的相關(guān)反應(yīng)和需求，了解用戶對(duì)網(wǎng)站辦事服務(wù)的/績(jī)效評(píng)價(jià)，有助于我們更全面、更客觀地掌握情況，建議各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視。
4．在改進(jìn)政府網(wǎng)上辦事服務(wù)上，具體應(yīng)用業(yè)務(wù)和應(yīng)用系統(tǒng)項(xiàng)目的部署，應(yīng)盡量按照用戶評(píng)價(jià)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)重要性、應(yīng)用率、滿意度的統(tǒng)一。
5．政府層級(jí)越往下，越貼近廣大用戶，越應(yīng)注意這一點(diǎn)。
