我國應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)狀分析及對(duì)策
范維澄 中國工程院院士
袁宏永 教授 博士生導(dǎo)師
2006年新近出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》把“推進(jìn)國家應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)”列為“加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力建設(shè)”的首要工作，明確指出“加快國務(wù)院應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，完善有關(guān)專業(yè)應(yīng)急平臺(tái)功能，推進(jìn)地方人民政府綜合應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一高效的應(yīng)急平臺(tái)體系”。應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)成為應(yīng)急管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作。
那么，應(yīng)急平臺(tái)有何內(nèi)涵，能起到什么作用？由哪些部分構(gòu)成，其核心要素是哪些？與電子政務(wù)的關(guān)系是怎么樣的？如何在統(tǒng)一的全國標(biāo)準(zhǔn)下開展適合各地實(shí)際的應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)？目前的一些建設(shè)模式存在哪些問題？對(duì)大家普遍關(guān)心和比較困惑的問題，本文結(jié)合清華大學(xué)公共安全研究中心的科研成果和建設(shè)實(shí)踐，談?wù)剮c(diǎn)看法。
一、應(yīng)急平臺(tái)的定義和定位
首先讓我們先回顧一下國外兩個(gè)有重大影響的事件案例。印度洋地震海嘯之所以損失慘重，關(guān)鍵在于缺乏完善的監(jiān)測(cè)監(jiān)控和預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)；如果能及早發(fā)現(xiàn)，及早進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，在早期進(jìn)行預(yù)警發(fā)布，則可極大地減少傷亡和損失。之后發(fā)生的倫敦邦斯菲爾德油庫大爆炸事件，其應(yīng)急處置就比較成功，原因在于事件發(fā)生后，應(yīng)急系統(tǒng)立即對(duì)可能引起的各種潛在危害因素進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，給出了系統(tǒng)、詳細(xì)的預(yù)防應(yīng)對(duì)方案，包括爆炸現(xiàn)場(chǎng)戒嚴(yán)范圍，居民有序疏散，消防力量分配調(diào)度，對(duì)地表水與地下水水質(zhì)進(jìn)行分析和監(jiān)測(cè)，以及分析對(duì)大氣質(zhì)量的影響并進(jìn)行監(jiān)測(cè)，分析經(jīng)濟(jì)損失并開展調(diào)查等等。
從以上案例，我們不難看到，這些突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的成敗，很大程度上在于是否具備了健全的“眼”、“腦”、“手”。頭腦是應(yīng)急平臺(tái)的核心，監(jiān)測(cè)監(jiān)控和信息接報(bào)是應(yīng)急平臺(tái)的眼睛，應(yīng)急指揮和應(yīng)急處置措施是應(yīng)急平臺(tái)的手腳。要使“眼”看得見和“手”摸得著的作用能充分發(fā)揮出來，一個(gè)強(qiáng)大的“頭腦”是尤為關(guān)鍵的。
通常提到的“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)”、“應(yīng)急指揮平臺(tái)”和“應(yīng)急信息系統(tǒng)”等，都從不同側(cè)面對(duì)“應(yīng)急平臺(tái)”進(jìn)行了描述。四個(gè)不同的概念反映了我們對(duì)應(yīng)急管理范圍和深度等認(rèn)識(shí)的變化，一個(gè)完備而健全的應(yīng)急平臺(tái)：
（1）不僅僅是信息平臺(tái)：信息平臺(tái)只能提供“過去”和“現(xiàn)時(shí)”的狀態(tài)數(shù)據(jù)，應(yīng)急平臺(tái)需要提供“未來”災(zāi)害發(fā)展趨勢(shì)、預(yù)期后果、干預(yù)措施、應(yīng)急決策、預(yù)期救援結(jié)果評(píng)估，以及全方位監(jiān)測(cè)監(jiān)控，具有發(fā)現(xiàn)潛在威脅的預(yù)警功能；
（2）不僅僅是指揮平臺(tái)：應(yīng)急平臺(tái)是為應(yīng)急管理服務(wù)的，包括“平時(shí)”以及“戰(zhàn)時(shí)”，應(yīng)急平臺(tái)能對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和危險(xiǎn)性評(píng)估，能動(dòng)態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的交互式實(shí)戰(zhàn)指南，為應(yīng)急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。
所以，應(yīng)急平臺(tái)是以公共安全科技為核心，以信息技術(shù)為支撐，軟硬件相結(jié)合的突發(fā)公共事件應(yīng)急保障技術(shù)系統(tǒng)，是實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的工具；具備日常管理、風(fēng)險(xiǎn)分析、監(jiān)測(cè)監(jiān)控、預(yù)測(cè)預(yù)警、動(dòng)態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)與總結(jié)評(píng)估等功能。
應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)是應(yīng)急管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，對(duì)于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，預(yù)防和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失，具有重要意義。
二、應(yīng)急平臺(tái)的組成
應(yīng)急平臺(tái)由基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)和綜合應(yīng)用系統(tǒng)兩大部分組成，即硬件支撐和核心應(yīng)用。支撐系統(tǒng)包括：通信系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、圖像接入系統(tǒng)、視頻會(huì)議系統(tǒng)、移動(dòng)應(yīng)急平臺(tái)、安全支撐系統(tǒng)和容災(zāi)備份系統(tǒng)等；應(yīng)用系統(tǒng)包括：綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)隱患監(jiān)測(cè)防控系統(tǒng)、預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、智能方案系統(tǒng)（即數(shù)字預(yù)案系統(tǒng)）、指揮調(diào)度系統(tǒng)、應(yīng)急資源管理和保障系統(tǒng)、應(yīng)急評(píng)估系統(tǒng)、模擬演練系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。
按照核心功能劃分，應(yīng)急平臺(tái)也可以看作由三個(gè)部分組成，分別是：信息獲取系統(tǒng)、應(yīng)急智能系統(tǒng)和決策指揮系統(tǒng)。具備以下主要功能：（1）日常公共安全數(shù)據(jù)信息的匯集與報(bào)送；（2）數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案的管理與完善；（3）隱患分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；（4）特別重大或者重大突發(fā)公共事件的接報(bào)與現(xiàn)場(chǎng)信息的實(shí)時(shí)獲取與分析；（5）災(zāi)害事故的發(fā)展預(yù)測(cè)和影響分析；（6）預(yù)警分級(jí)與信息發(fā)布；（7）應(yīng)急方案的優(yōu)化確定與啟動(dòng)；（8）動(dòng)態(tài)的應(yīng)急決策指揮和資源、力量調(diào)度；（9）事故過程的再現(xiàn)與分析；（10）應(yīng)急行動(dòng)的總體功效評(píng)估和應(yīng)急能力評(píng)價(jià)等。
三、應(yīng)急平臺(tái)目前的幾種建設(shè)模式及其特點(diǎn)
目前，有些地區(qū)和部門已經(jīng)進(jìn)行了多方面的嘗試，建立起來一些各有側(cè)重、各具特色的應(yīng)急平臺(tái)，可以歸結(jié)為以下幾種模式：
（1）多警合一的接處警模式。這種模式開展較早，主要特點(diǎn)是具有統(tǒng)一接警、分類處警功能，實(shí)現(xiàn)了各個(gè)警種的報(bào)警受理既相對(duì)獨(dú)立，又互通有無，在解決一警多能、最大限度地發(fā)揮警力資源，以及資源共享、方便群眾報(bào)警求助等方面具有積極作用。
（2）多種通訊方式相結(jié)合的應(yīng)急指揮通訊模式。利用有線通訊和無線通訊等系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)集中指揮調(diào)度和無線指揮調(diào)度功能，指揮調(diào)度方便快捷。一些城市重點(diǎn)進(jìn)行了數(shù)字集群等系統(tǒng)的建設(shè)。
（3）結(jié)合了圖像監(jiān)控的視頻會(huì)議模式。這種模式把視頻圖像資源進(jìn)行了整合，結(jié)合GIS等系統(tǒng)對(duì)關(guān)鍵場(chǎng)所的現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)控，并通過視頻會(huì)議進(jìn)行會(huì)商和異地指揮。
（4）信息管理系統(tǒng)模式。這種模式側(cè)重于信息報(bào)送、分類、統(tǒng)計(jì)等功能，主要完成對(duì)“現(xiàn)時(shí)”狀態(tài)數(shù)據(jù)的掌握，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，基本上是以事件為中心收集組織信息，或以服務(wù)為中心提供信息。
（5）應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮模式。這種模式以快速反應(yīng)為根本目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)大系統(tǒng)概念，利用通訊、計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)和視頻圖像等技術(shù)，把多警合一等多個(gè)系統(tǒng)納入一個(gè)平臺(tái)，由市政府（或依托某個(gè)部門）直接領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)多個(gè)部門，具有綜合化調(diào)度中心的特點(diǎn)。
這些模式在面向不同對(duì)象時(shí)，均發(fā)揮了其特定的作用。但隨著應(yīng)急管理工作的深入，以及對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)處置能力要求的提高，我們認(rèn)為以上模式都不能稱之為真正的“應(yīng)急平臺(tái)”。應(yīng)急平臺(tái)應(yīng)該是與應(yīng)急管理業(yè)務(wù)流程緊密結(jié)合的系統(tǒng)，應(yīng)該根據(jù)各類突發(fā)公共事件的內(nèi)在規(guī)律和本質(zhì)特性進(jìn)行功能設(shè)計(jì)，接警速度的提高、缺乏依據(jù)的指揮調(diào)度、流于表面的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控、各類信息的簡(jiǎn)單堆砌、先進(jìn)裝備的蠻力上陣，都無法從根本上保證應(yīng)急處置的得法與正確。信息技術(shù)只是手段，如何有效地加以利用，發(fā)揮其應(yīng)有的作用和最大的效能，還需要公共安全科技的支撐?？梢哉f，在應(yīng)急平臺(tái)中信息技術(shù)是筋骨，公共安全內(nèi)涵是靈肉。
四、我國應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)狀分析
國家應(yīng)急平臺(tái)體系的建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要綜合考慮與各地區(qū)、各有關(guān)部門已有系統(tǒng)和在建、計(jì)劃建設(shè)系統(tǒng)的銜接。已有模式存在的問題主要體現(xiàn)在：（1）業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)和科技應(yīng)用的關(guān)系問題。欠缺對(duì)應(yīng)急管理業(yè)務(wù)特性的全面性把握，以致于對(duì)于應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)缺少足夠的指導(dǎo)性，不同廠商建設(shè)方案和效果差異很大。（2）全國統(tǒng)一和因地制宜的關(guān)系問題。缺乏因地制宜的系統(tǒng)性需求分析，不同部門、不同地區(qū)的應(yīng)急管理實(shí)際需求都是有很多差異的，應(yīng)急平臺(tái)的核心是應(yīng)用系統(tǒng)，其應(yīng)用系統(tǒng)要與需求分析緊密結(jié)合，才能在應(yīng)急管理中發(fā)揮效用。例如，東南沿海地區(qū)的應(yīng)急系統(tǒng)必須要考慮臺(tái)風(fēng)等事件的應(yīng)急需要，而西北地區(qū)則不需要，相反地要重點(diǎn)考慮大雪、嚴(yán)寒等帶來的事件應(yīng)急。（3）硬件和軟件建設(shè)關(guān)系問題。技術(shù)運(yùn)用不當(dāng)，過度運(yùn)用或應(yīng)用不足，典型的問題是公共安全技術(shù)的應(yīng)用存在較大欠缺；另外，目前普遍存在的問題是只重視硬件建設(shè)，而忽視軟件和信息建設(shè)。
關(guān)于應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)中需要注意的問題，相應(yīng)的解決方案可能需要關(guān)注以下幾點(diǎn)：
1．立足于既有資源的整合。根據(jù)我國目前的實(shí)際情況，依托電子政務(wù)系統(tǒng)，尤其是電子政務(wù)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行國家應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)是理性的必然選擇。一方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，各領(lǐng)域都開發(fā)了很多業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有很多與應(yīng)急直接相關(guān)，可以整合應(yīng)用，節(jié)約資源；另一方面，電子政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)已比較健全，應(yīng)急管理更注重信息共享和協(xié)同應(yīng)對(duì)，應(yīng)急平臺(tái)需要互聯(lián)互通。
2．穩(wěn)步推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制訂。目前，各地區(qū)和各有關(guān)部門在應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)過程中，都希望國家能盡快出臺(tái)相關(guān)各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以保證實(shí)現(xiàn)國家應(yīng)急平臺(tái)體系的互聯(lián)互通。但技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定不是一蹴而就的，其形成需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)，出臺(tái)需要一定過程。應(yīng)當(dāng)通過試點(diǎn)示范工程的建設(shè)實(shí)踐，逐步形成規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)后再加以推廣應(yīng)用，這樣的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范更科學(xué)更合理，也才會(huì)更具有指導(dǎo)意義。綜合考慮到權(quán)威性和其它各方面的因素，我們應(yīng)在國務(wù)院應(yīng)急平臺(tái)和其它典型地區(qū)和典型部門應(yīng)急平臺(tái)的實(shí)施過程中，以及在科技部和標(biāo)準(zhǔn)委相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研究項(xiàng)目的支持下，穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化工作的開展?？傮w而言，應(yīng)急平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)化不在于硬件設(shè)備的強(qiáng)求一致，而是要保證在應(yīng)急管理流程方面規(guī)范一致：（1）遵循已有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。要遵循通信、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)交換等國家標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、視頻會(huì)議和圖像接入等建設(shè)工作，采用國家發(fā)布的人口基礎(chǔ)信息、社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息、自然資源信息、基礎(chǔ)空間地理信息等數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。（2）新建標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。逐步建立和完善消息報(bào)送、業(yè)務(wù)流程、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)接入、數(shù)據(jù)庫內(nèi)容與同步更新、預(yù)測(cè)預(yù)警模型規(guī)范、術(shù)語標(biāo)識(shí)和數(shù)據(jù)共享等標(biāo)準(zhǔn)化體系，保證國家應(yīng)急平臺(tái)技術(shù)體系一致。
3. 要注重內(nèi)容建設(shè)和技術(shù)支撐兩手抓。應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)的重點(diǎn)不在大屏幕顯示系統(tǒng)等形象工程上，要加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫建設(shè)和應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，讓應(yīng)急平臺(tái)具有實(shí)實(shí)在在的有用的功能和內(nèi)容。建立信息更新機(jī)制，加強(qiáng)信息源建設(shè)，由信息的產(chǎn)生者和提供者負(fù)責(zé)信息的更新和維護(hù)。信息的提供者保證信息的實(shí)時(shí)性、完備性，必要時(shí)采取交叉驗(yàn)證的方式，把不同部門的相關(guān)數(shù)據(jù)與權(quán)威部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行校核。
五、清華大學(xué)的探索與實(shí)踐
應(yīng)急平臺(tái)本質(zhì)上是一個(gè)技術(shù)系統(tǒng)，其先進(jìn)程度和實(shí)用程度需要科技的支撐與保障。同時(shí)科技必須為應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)的實(shí)際需求和應(yīng)用服務(wù)，應(yīng)急平臺(tái)的科技研發(fā)要應(yīng)用到應(yīng)急平臺(tái)實(shí)踐中去。
面向國家應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)需求，清華大學(xué)公共安全研究中心聯(lián)合國內(nèi)相關(guān)科研機(jī)構(gòu)，圍繞著應(yīng)急管理和應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施，對(duì)應(yīng)急平臺(tái)及其建設(shè)進(jìn)行了深入的研究。同時(shí)，借助于清華大學(xué)在產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合方面的成熟平臺(tái)，組織開展了應(yīng)急平臺(tái)中核心系統(tǒng)的研發(fā)和應(yīng)用，通過辰安科技進(jìn)行了成果轉(zhuǎn)化和工程實(shí)踐。
目前，清華大學(xué)公共安全研究中心和辰安科技共同參與實(shí)施了北京市應(yīng)急系統(tǒng)數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案、2008年北京市奧運(yùn)場(chǎng)所數(shù)字化消防應(yīng)急救援動(dòng)態(tài)預(yù)案、黃石市公共安全數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案與基礎(chǔ)應(yīng)急平臺(tái)、江蘇省昆山市突發(fā)公共事件應(yīng)急平臺(tái)、云南省麗江古城公共安全資源調(diào)查和消防應(yīng)急平臺(tái)、中石化塔河分公司企業(yè)應(yīng)急平臺(tái)及數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案，試圖從省市級(jí)、市縣級(jí)、基層企業(yè)、部門和專項(xiàng)等不同級(jí)別、不同類別進(jìn)行應(yīng)急平臺(tái)開發(fā)與建設(shè)的探索。
清華大學(xué)的應(yīng)急平臺(tái)賦予了公共安全科技內(nèi)涵，擁有強(qiáng)大的應(yīng)急智能系統(tǒng)和實(shí)用的預(yù)測(cè)預(yù)警模型，能對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和全面的分析評(píng)估；基于對(duì)重大危險(xiǎn)源的辨識(shí)和動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的數(shù)字化預(yù)案，更科學(xué)和直觀，使用更方便；豐富的案例庫和結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)庫，可動(dòng)態(tài)生成多個(gè)優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成可輔助領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策的可視化指南。當(dāng)然，我們的工作也還有很多不足，今后需要在技術(shù)平臺(tái)如何與應(yīng)急管理結(jié)合得更加緊密、以及更加重視業(yè)務(wù)流程的深度挖掘和功能優(yōu)化方面，與應(yīng)急管理部門密切配合，進(jìn)行更深入的研究和摸索。
六、結(jié)束語
應(yīng)急平臺(tái)是國家應(yīng)急預(yù)案有效實(shí)施并不斷完善的重要工具和基本保證。正如華建敏國務(wù)委員《在全國應(yīng)急管理工作會(huì)議上的講話》中所指出的“建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理平臺(tái)，能有效整合資源，提高工作效率”，應(yīng)急平臺(tái)的應(yīng)用推動(dòng)應(yīng)急管理工作關(guān)口前移、重心下移。
應(yīng)急平臺(tái)的建設(shè)工作，應(yīng)堅(jiān)持以應(yīng)急管理流程為主線，強(qiáng)化公共安全科技的核心內(nèi)涵作用，以信息技術(shù)為手段，充分利用電子政務(wù)資源，立足自主創(chuàng)新并加強(qiáng)工程實(shí)踐，穩(wěn)步推進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。
應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)是應(yīng)急管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是國家“十一五”時(shí)期重點(diǎn)支持的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各級(jí)政府應(yīng)從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行建設(shè)，并在使用中不斷完善，并加強(qiáng)地區(qū)間、部門間的溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)通報(bào)情況和交流建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，使得應(yīng)急平臺(tái)在日常應(yīng)急管理和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置過程中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。
