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科學(xué)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件
中國政府門戶網(wǎng)站 www.nakedoat.com   2005年08月08日   來源:《瞭望》

    北京電力系統(tǒng)應(yīng)急指揮中心接到“海淀區(qū)、石景山區(qū)發(fā)生大面積停電突發(fā)事故”的緊急報(bào)告。警笛聲聲、黃燈閃爍,一輛輛電力搶險(xiǎn)車急速駛向事故現(xiàn)場(chǎng)。從指揮中心的大屏幕上可以看到,搶險(xiǎn)工作迅速展開:“地鐵施工工地62名工人正在隧道中施工,停電后洞里一片漆黑,正在把他們緊急疏散到地面?!薄艾F(xiàn)有2000多人參加搶險(xiǎn)救援,供電各項(xiàng)搶修工作正在全力推進(jìn),變電站重要用戶負(fù)荷大部分恢復(fù)……”

    
這是不久前北京舉行電力突發(fā)事故應(yīng)急處置演習(xí)現(xiàn)場(chǎng)的情景。北京市應(yīng)急體系建設(shè)工作在2003年非典時(shí)期啟動(dòng),2004年出臺(tái)《北京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。同時(shí),啟動(dòng)全市區(qū)縣分預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和保障預(yù)案的編制工作。今年4月,成立了北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)及辦事機(jī)構(gòu),調(diào)整組建13個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急指揮部,區(qū)縣成立應(yīng)急委員會(huì),設(shè)立專職機(jī)構(gòu)。

    
不僅僅是北京,整個(gè)中國已經(jīng)開始積極應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件的威脅。目前,我國突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作已基本完成,全國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立?!锻话l(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法(草案)》也已列入十屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。7月22日至23日,國務(wù)院在北京召開全國應(yīng)急管理工作會(huì)議,提出要進(jìn)一步建立健全社會(huì)預(yù)警體系和應(yīng)急機(jī)制,提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力。這說明,為應(yīng)對(duì)我國公共事件高發(fā)期的嚴(yán)峻考驗(yàn),我國應(yīng)急管理工作正在納入經(jīng)?;?、制度化、法制化的軌道。

    
突發(fā)公共事件損失GDP 6%

    
我國每年因突發(fā)公共事件造成的損失驚人。國家行政學(xué)院公共管理教研部副教授李軍鵬提供的資料顯示:2003年,我國因生產(chǎn)事故損失2500億、各種自然災(zāi)害損失1500億元、交通事故損失2000億元、衛(wèi)生和傳染病突發(fā)事件的損失500億元,以上共計(jì)達(dá)6500億元人民幣,相當(dāng)于損失我國GDP的6%。

    
全國人大常務(wù)委員會(huì)委員、中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副院長(zhǎng)鄭功成所作的統(tǒng)計(jì)顯示:2004年,全國發(fā)生各類突發(fā)事件561萬起,造成21萬人死亡、175萬人受傷。全年自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過4550億元。

    
突發(fā)公共事件造成的影響并不僅止于人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失。清華大學(xué)公共管理學(xué)院應(yīng)急管理研究基地研究員、參與編制國家應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)法律的顧林生說,突發(fā)公共事件造成的間接損失同樣不可忽視。比如說,事故災(zāi)害發(fā)生之后,公眾的生活節(jié)奏被打亂,公眾心理也會(huì)受到巨大沖擊。例如重慶開縣井噴事故,雖然問題早已查清,責(zé)任人被繩之以法,但事故陰影卻依然存在。234個(gè)鮮活的生命已經(jīng)離開這個(gè)世界,對(duì)于身處其中的人們來說,失去親人的記憶,家庭的破碎,遭受災(zāi)難的驚惶,目睹死亡的恐懼,永遠(yuǎn)難以抹去。

    此外,有一些突發(fā)公共事件是由于管理不當(dāng)、玩忽職守所引發(fā),在處理過程中當(dāng)?shù)卣执嬖凇拔嫔w子”的行為,例如廣西南丹縣的礦井事故。當(dāng)此類事件塵埃落定,真相大白之后,政府的公信力會(huì)遭受嚴(yán)重?fù)p傷。總而言之,這類損失雖然是軟性的、不可量化的,但其傷害和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響甚至可能超過直接損失。

    
進(jìn)入突發(fā)公共事件高危期

    
我國目前處在突發(fā)公共事件的高發(fā)時(shí)期。而且在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),我國都將面臨突發(fā)公共事件所帶來的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

    
從自然的角度分析,中國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一,災(zāi)害種類多、災(zāi)害發(fā)生頻度高、災(zāi)害損失嚴(yán)重。由于受災(zāi)害影響的人口大體在2億左右,占全國人口的1/7以上,自然災(zāi)害在中國有著較強(qiáng)的社會(huì)性。

    
隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,災(zāi)害造成的損失也逐步增加。我國有70%以上的大城市、半數(shù)以上的人口、75%以上的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值,分布在氣象、海洋、洪水、地震等災(zāi)害嚴(yán)重的沿海及東部地區(qū)。我國每年因自然災(zāi)害造成的損失一般都要超過上千億元。

    
從社會(huì)的角度分析,我國目前正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段,既是關(guān)鍵發(fā)展期,同時(shí)又是矛盾凸顯期。人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問題,如果處置失當(dāng),有可能會(huì)出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)。此外,國際政治經(jīng)濟(jì)格局的最新變化也使得國際間的沖突和危機(jī)出現(xiàn)新的特點(diǎn)。如“9·11”事件就顯示了國際恐怖主義的威脅巨大。

    
另外,我國很多地區(qū)自然環(huán)境破壞嚴(yán)重,潛在的危機(jī)有可能隨時(shí)爆發(fā)。而建國以來建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施,年代久遠(yuǎn)、老化嚴(yán)重,又缺少及時(shí)的維護(hù)和更換,安全隱患非常多,也是一個(gè)個(gè)定時(shí)炸彈。

    
原有應(yīng)急工作基礎(chǔ)薄弱

    
從非典疫情到禽流感,從開縣井噴到北京密云游園踩踏事件,從吉林中百商廈特大火災(zāi)到阜陽劣質(zhì)奶粉,從東航包頭空難到遼寧孫家灣特大礦難……這些突發(fā)公共事件及處理,已經(jīng)暴露出了諸多問題。

    
首先是缺少處理重大突發(fā)事件的基本法律。顧林生說,雖然此前我國已經(jīng)頒布了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律、法規(guī),例如應(yīng)對(duì)騷亂的《戒嚴(yán)法》,應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》、《防洪法》等,應(yīng)對(duì)安全生產(chǎn)事故的《安全生產(chǎn)法》等、應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生的《傳染病防治法》等。各地方根據(jù)這些法律、法規(guī),又頒布了適用于本行政區(qū)域的地方立法。

   
但是僅僅針對(duì)不同類型的突發(fā)事件分別立法,相對(duì)分散、不夠統(tǒng)一,難免出現(xiàn)法律規(guī)范之間的沖突。而且各部門都針對(duì)自己所負(fù)責(zé)的事項(xiàng)立法,“各掃門前雪”,缺乏溝通和協(xié)作。同時(shí),受地方保護(hù)主義的影響,一些地方立法“以鄰為壑”,大大削弱了處理突發(fā)事件的協(xié)作與合力。

    
其次,信息管理系統(tǒng)落后。信息管理系統(tǒng)對(duì)突發(fā)事件的處理起著非常重要的作用。一則為決策者提供及時(shí)和準(zhǔn)確的信息;二則為民眾傳遞適當(dāng)?shù)男畔ⅲ苊饷癖娗榫w失控,促進(jìn)民眾溝通。目前,我國發(fā)生災(zāi)害及各類突發(fā)事件時(shí),都是以部門為單位逐級(jí)匯報(bào),缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量并不是不夠大,也不一定不及時(shí),最大的問題在于信息分散和部門壟斷,無法在危難時(shí)刻統(tǒng)一調(diào)集,迅速匯總。

    我國公共服務(wù)體系薄弱,很難應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的沖擊。李軍鵬認(rèn)為,其一,對(duì)社會(huì)變動(dòng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)起抗衡和緩沖作用的綜合社會(huì)保障體系在我國還沒有建立,社會(huì)保障覆蓋面較低。勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,截至2004年底,全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為16342萬人,參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為10584萬人,參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為12386萬人,而我國就業(yè)人員總數(shù)高達(dá)7億多人。其二,我國公共衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋面還很低。據(jù)2003年第三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查結(jié)果顯示,目前我國44.8%的城鎮(zhèn)人口和79.1%的農(nóng)村人口沒有任何醫(yī)療保障,基本上靠自費(fèi)看病。

    
此外,我國對(duì)公眾的危機(jī)教育不足,防災(zāi)應(yīng)急教育還沒有納入教學(xué)體系中。社會(huì)的警覺性較差,市民缺乏自救、救護(hù)的防災(zāi)意識(shí)和能力。在這一方面,我國與發(fā)達(dá)國家的差距十分明顯。

    
自上而下力推應(yīng)急管理

    
對(duì)于我國在應(yīng)急公共事件方面面對(duì)的嚴(yán)峻形勢(shì)和存在的問題,黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注,一再作出重要指示。

    
7月22日至23日,國務(wù)院在北京召開全國應(yīng)急管理工作會(huì)議,提出要進(jìn)一步建立健全社會(huì)預(yù)警體系和應(yīng)急機(jī)制,提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力,說明我國應(yīng)急管理工作正在納入經(jīng)?;?、制度化、法制化的軌道。

    
事實(shí)上,自非典疫情發(fā)生后,我國政府針對(duì)各種突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案編制工作就全面提速。

    
2003年9月,溫家寶總理在國家行政學(xué)院的講話中指出,非典疫情發(fā)生和蔓延的一個(gè)重要啟示,就是要在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí),更加重視政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

    
2004年2月,溫家寶總理在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上再次指出,加強(qiáng)社會(huì)管理,必須加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制,提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。

    
而2004年《國務(wù)院工作規(guī)則》修訂時(shí),溫家寶總理主要強(qiáng)調(diào)了4點(diǎn),其中之一就是建立健全各種突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制,提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。
今年“兩會(huì)”召開前夕,受溫家寶總理委托,國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏向十屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議報(bào)告:突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作已基本完成,全國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立。

    
華建敏說,按照不同的責(zé)任主體,預(yù)案體系設(shè)計(jì)為國家總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案5個(gè)層次。目前已完成的國家總體應(yīng)急預(yù)案、25件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、80件部門應(yīng)急預(yù)案,基本覆蓋了我國經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)公共事件的主要方面。此外,我國省級(jí)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作也已完成,許多市、區(qū)(縣)也制定了應(yīng)急預(yù)案。專家建議,下一步一定要抓好社區(qū)、農(nóng)村、重點(diǎn)企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案的編制工作,從而最終形成一個(gè)“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系。

    
應(yīng)急預(yù)案將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等四類。按各類突發(fā)公共事件的嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素,分為特別重大(Ⅰ)、重大(Ⅱ)、較大(Ⅲ)和一般(Ⅳ)四級(jí)。應(yīng)急預(yù)案對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建及調(diào)查評(píng)估等機(jī)制都作了明確規(guī)定,形成了包含事前、事發(fā)、事中、事后等各環(huán)節(jié)的一整套工作運(yùn)行機(jī)制。

    
顧林生告訴《瞭望新聞周刊》,我國應(yīng)急預(yù)案具有一些其它國家沒有的、超前的、創(chuàng)新的內(nèi)容。因?yàn)槲覈鴳?yīng)急預(yù)案在編制過程中,參考了美國、日本、俄羅斯等國以及聯(lián)合國等國際組織的各種規(guī)劃、預(yù)案和指南的內(nèi)容,分析了美國“9·11”事件、印度洋海嘯、瘋牛病等危機(jī)事件,總結(jié)了我國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并根據(jù)我國的國情進(jìn)行了創(chuàng)新。可以說,我國的應(yīng)急預(yù)案具有鮮明的中國特色。

    
第一,雖然其它國家也有應(yīng)急預(yù)案,但是像我國這樣部門齊全、種類繁多、大規(guī)模的應(yīng)急預(yù)案還是很少的。我國的5級(jí)應(yīng)急預(yù)案體系,應(yīng)急法制體系、應(yīng)急規(guī)劃體系一起構(gòu)建了我國的應(yīng)急管理體系。

    
第二,彌補(bǔ)了我國應(yīng)急規(guī)劃的不足,加強(qiáng)了我國的應(yīng)急管理能力。與國外的防災(zāi)規(guī)劃或應(yīng)急事務(wù)規(guī)劃相比,我國的規(guī)劃作得不詳細(xì),還是以簡(jiǎn)單的條條框框?yàn)橹?,難于實(shí)際操作。這次我國預(yù)案編制,彌補(bǔ)了規(guī)劃的不足,替代規(guī)劃細(xì)化了一些內(nèi)容。
第三,具有超前性。我國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的各種法律還沒有健全,關(guān)鍵的基本法律還在制定討論中。應(yīng)急預(yù)案彌補(bǔ)了這些法律的不足之處和沒有規(guī)定的東西,同時(shí)也為今后的法律完善提供了基礎(chǔ)。

    
第四,強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主。一般的預(yù)案主要是規(guī)定應(yīng)急處置的流程、程序、原則。鑒于我國行政機(jī)構(gòu)級(jí)別多、幅員遼闊、災(zāi)種多、突發(fā)公共事件造成的危害大等原因,強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主和先期應(yīng)急處置的重要性,要求各部門和地區(qū)盡力預(yù)防突發(fā)公共事件和盡可能不要把一般事件擴(kuò)大為嚴(yán)重的、特大的突發(fā)公共事件,具有重要意義。

    第五,把以人為本、科學(xué)發(fā)展觀等作為理念和原則放入了預(yù)案中間。

       
第六,強(qiáng)調(diào)屬地管理。軍隊(duì)、中央企業(yè)等都要真正為本地民眾服務(wù),這是吸取重慶開縣井噴事件和SARS的教訓(xùn)。同時(shí)也明確了各級(jí)政府的責(zé)任。

       
除預(yù)案之外,《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法(草案)》也已列入十屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。
 
     
顧林生說,對(duì)付突發(fā)公共事件,必須動(dòng)員國家和全社會(huì)的資源和力量,必須有一部基本法律作為“龍頭”,以其他部門法和專門條例、規(guī)章等為補(bǔ)充,以求有效地處置各種緊急狀態(tài)。這在很多國家已經(jīng)形成了共識(shí)。

     
應(yīng)急預(yù)案重在落實(shí)

     
應(yīng)急預(yù)案編制完成之后,在落實(shí)方面有許多工作要作。

      
顧林生說,各預(yù)案之間的銜接和協(xié)調(diào)是當(dāng)務(wù)之急。已經(jīng)制訂修訂的各部門應(yīng)急預(yù)案之間、各專項(xiàng)預(yù)案之間、部門應(yīng)急預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案之間都需要進(jìn)行協(xié)調(diào),特別是要加強(qiáng)主管部門與配合部門之間的協(xié)調(diào)和銜接。

      
其次,相關(guān)法律需要修改,一些新法律急需出臺(tái)。在應(yīng)急預(yù)案編制中,出現(xiàn)了現(xiàn)有法律不完善或沒有法律的問題,一些預(yù)案暫時(shí)代替了法律的空白。比如,食品安全預(yù)案中規(guī)定了主管部門綜合協(xié)調(diào)的職能,但是現(xiàn)有的《食品衛(wèi)生法》沒有賦予食品安全主管部門綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力,因此需要修改《食品衛(wèi)生法》,并制定《食品安全法》。

      
原有的各項(xiàng)應(yīng)急規(guī)劃和計(jì)劃也存在類似問題。我們的很多預(yù)案代替了現(xiàn)有的各部門規(guī)劃、計(jì)劃的內(nèi)容。因此,各項(xiàng)規(guī)劃和計(jì)劃反過來需要進(jìn)行完善和修改。

      
顧林生同時(shí)指出了應(yīng)急預(yù)案編制和落實(shí)中存在的不平衡問題。其一,在各項(xiàng)災(zāi)種或部門系統(tǒng)中存在不平衡。比如,民政部2004年就起草了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》。至2004年底,全國救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案體系和緊急救援響應(yīng)機(jī)制基本形成。但是,其它部門在2005年才開始布置全國地、市、縣、市、區(qū)應(yīng)急預(yù)案的制定。

      
其二,各地區(qū)之間存在不平衡。沿海地區(qū)和大城市的預(yù)案編制和落實(shí)工作做的比較好,內(nèi)地、農(nóng)村地區(qū)相對(duì)比較欠缺。而正是工作相對(duì)比較落后的地區(qū)存在更多的風(fēng)險(xiǎn)和隱患,特別需要加強(qiáng)應(yīng)急管理和編制預(yù)案。

      
在我國應(yīng)急機(jī)制的建立過程中,“說一千,道一萬,關(guān)鍵看你干不干?!庇辛艘粋€(gè)好的機(jī)制,如果只是停留在口頭和文字上,而不是及時(shí)地、不打折扣地付諸執(zhí)行,終歸是鏡花水月。為此,專家建議,要確保應(yīng)急預(yù)案在實(shí)踐中落實(shí),在實(shí)踐中檢驗(yàn),并在實(shí)踐中不斷完善。(陳澤偉、王超群)