國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人
就頒布實(shí)施《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》答記者問
2005年11月15日，國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部、商務(wù)部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商行政管理總局、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和國(guó)家外匯管理局等十部委，聯(lián)合發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。近日，國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人就相關(guān)問題，接受了記者的采訪。
問:請(qǐng)簡(jiǎn)單介紹制定并頒布《辦法》的目的與意義。
答：十部委制定并頒布《辦法》主要是出于以下幾點(diǎn)考慮：
第一，貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定，完善創(chuàng)業(yè)投資法律保障體系。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出“要建立和完善創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制”。其中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)便是發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在提高直接融資比重，拓寬中小企業(yè)融資渠道，促進(jìn)自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加社會(huì)就業(yè)等方面發(fā)揮重要作用。但由于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在設(shè)立、投資運(yùn)作和收益分配等各個(gè)環(huán)節(jié)上均具有區(qū)別于加工貿(mào)易類企業(yè)的不同特點(diǎn)，因此，有必要通過制定專門法律，來為之提供特別法律保護(hù)。
第二，貫徹落實(shí)《關(guān)于建立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制的若干意見》和《中小企業(yè)促進(jìn)法》,建立創(chuàng)業(yè)投資政策扶持機(jī)制。創(chuàng)業(yè)投資所支持的創(chuàng)業(yè)企業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)性，單純依靠市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本必然出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。我國(guó)早在1999年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的七部委《關(guān)于建立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制的若干意見》中，就曾提出“研究制定有利于風(fēng)險(xiǎn)投資（即創(chuàng)業(yè)投資）發(fā)展的財(cái)稅、金融扶持政策”。2002年出臺(tái)的《中小企業(yè)促進(jìn)法》又規(guī)定：“國(guó)家運(yùn)用稅收政策鼓勵(lì)各類依法設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)增加對(duì)中小企業(yè)的投資”。然而，政策扶持的前提是必須對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)確的法律界定。就此而言，制定《辦法》是建立創(chuàng)業(yè)投資扶持機(jī)制的法律基礎(chǔ)。
第三，規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資運(yùn)作，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資盡快發(fā)展成為專門行業(yè)。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)七部委《關(guān)于建立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制的若干意見》后，我國(guó)曾掀起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的熱潮。但由于配套法規(guī)未能出臺(tái)，到2000年8月以后，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的數(shù)量就開始下降。分析其原因，除法律保護(hù)和政策扶持沒有到位外，另一個(gè)重要原因是創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)自身運(yùn)作不規(guī)范，不少涉足證券和房地產(chǎn)，甚至將其當(dāng)作了主業(yè)，增加了經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。所以，有必要出臺(tái)《辦法》，規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資運(yùn)作。
問:《辦法》如何界定“創(chuàng)業(yè)投資”、“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)”。
答：“創(chuàng)業(yè)投資”的英文是“venture capital”,在我國(guó)亦譯為"風(fēng)險(xiǎn)投資"。從體現(xiàn)“支持創(chuàng)業(yè)”的投資取向考慮，《辦法》統(tǒng)一采用“創(chuàng)業(yè)投資”表述。參照國(guó)際上對(duì)“創(chuàng)業(yè)投資”的定義，《辦法》將“創(chuàng)業(yè)投資”界定為“向創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，以期所投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)育成熟或相對(duì)成熟后主要通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)獲得資本增值收益的投資方式”。其中，"創(chuàng)業(yè)企業(yè)" 包括處于種子期、起步期、擴(kuò)張期、成熟前的過渡期等創(chuàng)建過程中和處于重建過程中的成長(zhǎng)性企業(yè)，但主要是成長(zhǎng)性的中小企業(yè)，特別是科技型中小企業(yè)。
為了將“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)”與其他企業(yè)區(qū)別開來，《辦法》在投資運(yùn)作環(huán)節(jié)制定了一系列限制性條款：一是通過規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)“對(duì)企業(yè)的投資，僅限于未上市企業(yè)”、“其他資金只能存放銀行、購(gòu)買國(guó)債或其他固定收益類的證券”等限制，避免創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)從事證券投資、期貨投資等業(yè)務(wù)，并引導(dǎo)其專業(yè)從事對(duì)未上市企業(yè)的股權(quán)投資。二是通過規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)只能以股權(quán)或準(zhǔn)股權(quán)方式進(jìn)行投資，促使其在投資決策時(shí)，為了與這種高風(fēng)險(xiǎn)的投資方式相適應(yīng)，就只能選擇具有高成長(zhǎng)性的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資。三是通過提出組合投資要求，規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)對(duì)單個(gè)企業(yè)的投資不得超過創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)總資產(chǎn)的20%”，使得創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)必須將資金分散投資于多個(gè)企業(yè)，從而與投資控股公司區(qū)別開來。
問:為何《辦法》的調(diào)整對(duì)象是創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，而不是創(chuàng)業(yè)投資行為。
答：創(chuàng)業(yè)投資種類繁多，形態(tài)各異。按組織化程度的不同，可分為兩大類別：一是通過專業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所從事的組織化創(chuàng)業(yè)投資；二是由個(gè)人和非專業(yè)機(jī)構(gòu)分散從事的非組織化創(chuàng)業(yè)投資。從鼓勵(lì)各種形態(tài)的創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展角度看，《辦法》似應(yīng)將各種形態(tài)的創(chuàng)業(yè)投資行為都包括其中。但是，鑒于對(duì)一般性創(chuàng)業(yè)投資行為難以進(jìn)行準(zhǔn)確的法律界定，而“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)”這種專業(yè)性組織機(jī)構(gòu)具有法律界定的可操作性，所以《辦法》將調(diào)整對(duì)象限定于專業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。這樣，也有利于鼓勵(lì)投資者通過專業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)從事創(chuàng)業(yè)投資，以提高投資運(yùn)作效率，并便于國(guó)家對(duì)其進(jìn)行集中扶持。
問:《辦法》對(duì)鼓勵(lì)外商投資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)有何考慮，如何與前些年已經(jīng)頒布的《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》銜接。
答：鼓勵(lì)外商投資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不僅有利于吸引外商投資，而且有利于引進(jìn)國(guó)外優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資管理人才，因此，《辦法》體現(xiàn)了鼓勵(lì)外商投資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的基本原則。鑒于商務(wù)部、科技部等五部委已于前些年聯(lián)合頒布《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》，加之外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在設(shè)立和投資運(yùn)作上具有自身特點(diǎn)，因此《辦法》規(guī)定：外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)適用《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》。同時(shí)，為了體現(xiàn)政策扶持的國(guó)民待遇原則，該條又規(guī)定：“依法設(shè)立的外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，投資運(yùn)作符合相關(guān)條件，可以享受本辦法給予創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的相關(guān)政策扶持?！?/p>
問:《辦法》為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供了哪些特別法律保護(hù)？
答：《辦法》遵循《公司法》等法律法規(guī)的基本原則，通過制度創(chuàng)新，主要為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供了以下九個(gè)方面的特別法律保護(hù)：（1）對(duì)投資者人數(shù)和單個(gè)投資者的投資金額作出規(guī)定，為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)以私募方式募集資金提供法律依據(jù)。（2）規(guī)定以公司形式設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，可以委托管理顧問機(jī)構(gòu)作為“經(jīng)理”負(fù)責(zé)其投資管理業(yè)務(wù)，為實(shí)行委托管理提供法律保護(hù)。（3）規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以實(shí)行承諾資本制度。若承諾實(shí)收資本不低于3000萬元人民幣，首期到位資本只需1000萬元，其余資本可在未來5年內(nèi)補(bǔ)足。（4）規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以以全額資產(chǎn)對(duì)外投資”。（5）規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以以股權(quán)和優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換優(yōu)先股等準(zhǔn)股權(quán)方式進(jìn)行投資”。（6）規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過章程、委托管理協(xié)議等法律文件，事先約定管理運(yùn)營(yíng)費(fèi)用或管理顧問費(fèi)用的計(jì)提方式，為建立成本約束機(jī)制提供法律依據(jù)。（7）規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以從已實(shí)現(xiàn)投資收益中提取一定比例作為對(duì)管理人員或管理顧問機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)報(bào)酬，為建立對(duì)管理人的業(yè)績(jī)激勵(lì)機(jī)制提供法律依據(jù)。（8）規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以事先設(shè)立有限的存續(xù)期”，存續(xù)期一到即可清盤，從而有利于建立起對(duì)管理人的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。（9）依據(jù)《貸款通則》中的“國(guó)家規(guī)定的除外”條款，規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)通過債權(quán)融資方式增強(qiáng)投資能力”。
問:《辦法》為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供了哪些扶持政策？
答：《辦法》提供了三個(gè)方面的扶持政策：
一是規(guī)定國(guó)家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展。我國(guó)目前對(duì)創(chuàng)業(yè)投資的資本支持，主要是一些地方政府通過財(cái)政出資設(shè)立了國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股性質(zhì)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，在運(yùn)作中不可避免地遇到了政府干預(yù)等方面的問題。通過規(guī)范的政策性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金來扶持創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展，則能較好地克服政府直接從事創(chuàng)業(yè)投資的諸多問題，有效發(fā)揮政策性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿放大作用。
二是明確了對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的稅收扶持。在一些創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，都制定了創(chuàng)業(yè)投資的稅收扶持政策?！掇k法》明確規(guī)定了“國(guó)家運(yùn)用稅收政策扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，并引導(dǎo)其增加對(duì)中小企業(yè)尤其是中小高新技術(shù)企業(yè)的投資”，具體辦法另行制定，力爭(zhēng)盡早出臺(tái)。
三是提出“國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)多層次資本市場(chǎng)體系建設(shè)，完善創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資退出機(jī)制”。除適時(shí)推出創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)外，還要發(fā)展區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。
問:為何對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實(shí)行備案管理？如何進(jìn)行備案管理？
答：創(chuàng)業(yè)投資是一種市場(chǎng)行為，沒有必要對(duì)其設(shè)立實(shí)行審批制管理。但為了規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資運(yùn)作，確保政策扶持目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，避免一些并非真正從事創(chuàng)業(yè)投資的機(jī)構(gòu)以“創(chuàng)業(yè)投資”名義享受國(guó)家政策扶持，并促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展成為專業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)，《辦法》規(guī)定對(duì)希望申請(qǐng)政策扶持的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實(shí)行事后備案管理。
備案管理的內(nèi)容：一是從經(jīng)營(yíng)范圍、最低資本額和管理團(tuán)隊(duì)等方面，審查備案條件。二是依據(jù)《辦法》規(guī)定的投資限制條款，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行必要的檢查。三是對(duì)未按《辦法》規(guī)定進(jìn)行投資運(yùn)作的，責(zé)令其在30個(gè)工作日內(nèi)改正；未改正的，取消備案。
為降低備案成本、提高備案效率，《辦法》對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實(shí)行國(guó)家和省（含副省級(jí)城市）兩級(jí)備案管理。國(guó)家備案管理部門為國(guó)家發(fā)展改革委，省級(jí)備案管理部門原則上為省級(jí)發(fā)展改革部門。但考慮到在有些省級(jí)行政區(qū)，已經(jīng)通過地方立法授予了科技部門對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的管理職能，《辦法》規(guī)定“省級(jí)管理部門由同級(jí)人民政府確定，報(bào)國(guó)務(wù)院管理部門備案后履行相應(yīng)的備案管理職責(zé)，并在創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)備案管理業(yè)務(wù)上接受國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的指導(dǎo)”。
問:對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實(shí)行備案管理是否構(gòu)成行政許可？
答：根據(jù)《行政許可法》第二條對(duì)“行政許可”所作的定義，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)通過審查準(zhǔn)予申請(qǐng)人從事特定活動(dòng)時(shí)，才構(gòu)成行政許可；而《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》所規(guī)定的“備案”，并不影響任何公民、法人或其他組織從事“創(chuàng)業(yè)投資”活動(dòng)。因此，《辦法》所規(guī)定的“備案”并不構(gòu)成行政許可。
根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦商全國(guó)人大常委會(huì)法工委的解釋意見，對(duì)于享受優(yōu)惠政策的資格認(rèn)定，不屬于行政許可；即使是“政府為了鼓勵(lì)或者引導(dǎo)某一行業(yè)或者事業(yè)的發(fā)展，常常通過審批，對(duì)特定行業(yè)或者事業(yè)的發(fā)展直接或間接提供一定的物質(zhì)（包括資金）支持”，也不是行政許可。所以，《辦法》對(duì)申請(qǐng)備案成為享受國(guó)家政策扶持的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)設(shè)定一定的資質(zhì)，也不是行政許可。
