我省與時(shí)俱進(jìn)完善營(yíng)商環(huán)境法規(guī)體系
多次探索開創(chuàng)性立法 省市聯(lián)動(dòng)形成“雁陣格局”

■發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì) 筑牢民主基石

9月底，省十三屆人大常委會(huì)第四十六次會(huì)議審議通過(guò)《廣東省版權(quán)條例》。這部在全國(guó)率先以“版權(quán)”命名的條例，特別明確把版權(quán)工作納入政府績(jī)效考核及營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系，引起了廣泛關(guān)注。

10年來(lái)，廣東在完善營(yíng)商環(huán)境建設(shè)立法上先行一步，既聚焦自主創(chuàng)新、商事登記、市場(chǎng)監(jiān)管等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)出臺(tái)專門性法規(guī)，又從全局上部署，率先作出大力推進(jìn)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的決定，頒布《廣東省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等法規(guī)，由點(diǎn)及面成體系推進(jìn)系列立法，鋪就一張優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的“法治拼圖”。

在省級(jí)示范帶動(dòng)下，廣東各地積極推出優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境相關(guān)立法，形成省市聯(lián)動(dòng)打造法治化營(yíng)商環(huán)境的“雁陣格局”，助推市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境成為廣東的“金字招牌”。

瞄準(zhǔn)前后端發(fā)力

為創(chuàng)新“松綁” 為監(jiān)管立“標(biāo)尺”

如今，廣東的科研企業(yè)、高等院校在利用我省財(cái)政性資金設(shè)立自主創(chuàng)新項(xiàng)目時(shí)，人力資源成本費(fèi)可從相關(guān)經(jīng)費(fèi)中支出，且比例沒有限制。但在10年前，受制于當(dāng)時(shí)有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)的管理規(guī)定，這一比例一般不得超過(guò)15%。

這一局面的突破起始于2012年，廣東在加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中，注重打造更趨便利的營(yíng)商環(huán)境，不僅在全國(guó)率先推開商事制度改革，還瞄準(zhǔn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的短板，有針對(duì)性地推出如《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》等一批有開創(chuàng)性、突破性的專項(xiàng)法規(guī)，靶向解決涉企權(quán)益保障的“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”問題。

正是在這部全國(guó)首開先河實(shí)施的自主創(chuàng)新促進(jìn)條例中，人力資源成本費(fèi)在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中的比例上限提高到30%，其中軟科學(xué)研究、軟件開發(fā)類項(xiàng)目的比例上限定為50%。此后條例經(jīng)過(guò)修正和修訂一步步“松綁”，比例上限先是分別調(diào)整至40%和60%，后進(jìn)一步明確比例不受限制。

“這一規(guī)定改變了以前科研投入‘重物輕人’的現(xiàn)象，更加尊重勞動(dòng)價(jià)值，我和團(tuán)隊(duì)成員都是受益者?！睆氖路氯藱C(jī)器人、智能人機(jī)交互研究的廣東工業(yè)大學(xué)副教授黃之峰表示，條例出臺(tái)后，有助于科研單位加大人才引進(jìn)力度，提高一線科研人員創(chuàng)新積極性。

廣東在立法實(shí)踐中一方面在前端“寬進(jìn)”注重“松綁”，激活各類市場(chǎng)主體更多創(chuàng)新活力；另一方面強(qiáng)化后端“規(guī)范”，為市場(chǎng)行為明確行動(dòng)“標(biāo)尺”。2016年7月，《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管條例》審議通過(guò)，成為全國(guó)首部市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的地方性綜合性法規(guī)。

參與條例制定的省人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法規(guī)處處長(zhǎng)雷斌介紹，當(dāng)時(shí)作為全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管改革的“試驗(yàn)田”，廣東陸續(xù)推開行政審批制度、商事登記制度、負(fù)面清單管理制度等多項(xiàng)改革，放寬市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的同時(shí)，也為如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管帶來(lái)了挑戰(zhàn)。其中，行政審批制度改革取消、下放、轉(zhuǎn)移了一批行政許可事項(xiàng)，降低準(zhǔn)入“門檻”使得市場(chǎng)主體數(shù)量井噴，但也出現(xiàn)了“皮包公司”、惡意違約、商業(yè)欺詐、制假售假、虛報(bào)冒領(lǐng)等一系列違法行為。

“面對(duì)這類新情況，需要明確劃分各部門的監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管?！崩妆笳f(shuō)，在這一背景下，條例明確“誰(shuí)許可誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”原則，詳細(xì)規(guī)定了有無(wú)涉及行政許可的各類情況下市場(chǎng)監(jiān)管的責(zé)任主體，防止各部門“踢皮球”。

“《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管條例》是一部有創(chuàng)新意義的綜合性法規(guī)，具有時(shí)代性、開明性?！笔≌深檰?、中山大學(xué)法學(xué)院教授周林彬認(rèn)為，法規(guī)立足廣東市場(chǎng)主體規(guī)模大、監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)的實(shí)際，率先明確了市場(chǎng)監(jiān)管的主要規(guī)則、管理體制及責(zé)任分工，特別是把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)商事制度改革的政策以法規(guī)形式固化下來(lái)，體現(xiàn)了廣東先行先試、創(chuàng)新立法的鮮明特色。

“《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管條例》的施行對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境帶來(lái)有力保障?！笔∈袌?chǎng)監(jiān)督管理局黨組書記、局長(zhǎng)劉光明說(shuō)，這些年來(lái)該法規(guī)在維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和安全、保護(hù)市場(chǎng)主體和消費(fèi)者合法權(quán)益等方面發(fā)揮了顯著作用，有力推動(dòng)廣東市場(chǎng)主體總量突破1600萬(wàn)戶，占全國(guó)市場(chǎng)主體總量約1/10。

加強(qiáng)立法頂層設(shè)計(jì)

“單兵推進(jìn)”向系統(tǒng)集成轉(zhuǎn)變

在專門性立法緊鑼密鼓出臺(tái)的同時(shí)，近年來(lái)，廣東逐步著眼從推動(dòng)改善營(yíng)商環(huán)境的全局出發(fā)加強(qiáng)立法頂層設(shè)計(jì)，從原來(lái)的“單兵推進(jìn)”向系統(tǒng)集成轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境立法趨向體系化、制度化。

2019年7月，省人大常委會(huì)在全國(guó)率先以重大事項(xiàng)決定的方式作出《關(guān)于大力推進(jìn)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的決定》，明確提出建立健全保障營(yíng)商環(huán)境的法規(guī)規(guī)章體系，科學(xué)編制立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃，優(yōu)先安排涉及法治化營(yíng)商環(huán)境的法規(guī)規(guī)章。

此后，我省一批聚焦?fàn)I商環(huán)境關(guān)鍵領(lǐng)域的立法工作加快推進(jìn)、密集出臺(tái)。

許多出臺(tái)或修訂的法規(guī)，直接指向近年來(lái)廣東營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中涌現(xiàn)的新事物、新問題。為更好應(yīng)對(duì)信用管理中可能出現(xiàn)的變化，2021年3月出臺(tái)的社會(huì)信用條例提出，要在建立健全守信激勵(lì)和失信承接措施清單管理等制度的同時(shí)，預(yù)留發(fā)展空間，允許根據(jù)社會(huì)治理、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)新需求適時(shí)更新本地清單。當(dāng)年7月表決通過(guò)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例，則特別關(guān)注中小型工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提出要推動(dòng)運(yùn)用低成本、快部署、易運(yùn)維的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)解決方案，普及應(yīng)用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。

部分法規(guī)問需于企，著眼于企業(yè)反饋的問題建章立制。2019年9月修訂通過(guò)的促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例，針對(duì)企業(yè)反映比較突出的權(quán)益易受侵害問題，及時(shí)提出對(duì)拖欠中小企業(yè)賬款的行為依法納入失信記錄等條款。

還有一些法規(guī)緊扣省情實(shí)際，今年1月出臺(tái)的外商投資權(quán)益保護(hù)條例，立足于廣東作為外資引進(jìn)大省的歷史積淀，分別在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定、政府采購(gòu)、技術(shù)合作、外商投訴等方面積極回應(yīng)外資企業(yè)訴求，助力實(shí)現(xiàn)更高水平對(duì)外開放。

今年6月，內(nèi)容更為系統(tǒng)、全面的《廣東省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》頒布，進(jìn)一步在打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割上出實(shí)招，規(guī)定不得另行制定市場(chǎng)準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單，不得在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面對(duì)市場(chǎng)主體的資質(zhì)、資金、股比、人員、場(chǎng)所等設(shè)置不合理?xiàng)l件。同時(shí)，針對(duì)惠企政策不及時(shí)落地等情況，條例明確建立完善優(yōu)惠政策免于申報(bào)的工作機(jī)制，對(duì)符合條件的企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠政策免予申報(bào)、直接享受，被廣泛視為是維護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益的“護(hù)身符”。

多地市立法各具特色

針對(duì)本地實(shí)際作出補(bǔ)充規(guī)定

在省級(jí)層面積極建立健全營(yíng)商環(huán)境法規(guī)體系的同時(shí)，各地因地制宜推出各具特色的“小快靈”立法，截至目前，廣州、深圳、汕頭、湛江等市已制定實(shí)施本市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例，珠海出臺(tái)關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的決定，推動(dòng)形成省市營(yíng)商環(huán)境建設(shè)立法的“雁陣格局”。

在深圳、珠海、汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)關(guān)于營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的立法實(shí)踐中，許多具有開創(chuàng)性、探索性的條款率先落地，體現(xiàn)出改革示范的特色。

2020年9月，珠海市人大常委會(huì)作出《關(guān)于優(yōu)化珠海市營(yíng)商環(huán)境的決定》，特別明確支持橫琴先行先試，推動(dòng)橫琴與澳門在商事制度、工程建設(shè)、投資貿(mào)易、通關(guān)便利等方面規(guī)則銜接，并建立珠港澳公共法律服務(wù)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺(tái)。

在深圳，2020年底頒布的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例以推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置、全面銜接國(guó)際通行規(guī)則為重點(diǎn)，尤其針對(duì)疫情防控期間企業(yè)靈活雇傭員工、員工根據(jù)意愿合理安排務(wù)工新模式的規(guī)范問題，在全國(guó)率先將靈活用工模式納入營(yíng)商環(huán)境工作，要求人力資源管理部門加強(qiáng)服務(wù)引導(dǎo)開展共享用工，提高人力資源配置效率。

“條例專設(shè)‘市場(chǎng)環(huán)境’一章，創(chuàng)新地對(duì)照世界銀行評(píng)判營(yíng)商環(huán)境的十大指標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。”汕頭市人大常委會(huì)法工委副主任黃楚瑜介紹說(shuō)，去年9月表決通過(guò)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例，在開辦企業(yè)方面支持“一業(yè)一證”審批模式改革，探索將一個(gè)行業(yè)涉及的多張?jiān)S可證整合為一張行業(yè)綜合許可證。

各地在法規(guī)條文設(shè)計(jì)中也注意吸收固化基層實(shí)踐中形成的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，大膽運(yùn)用新的監(jiān)管服務(wù)形式。其中，廣州市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例率先提出建立市場(chǎng)輕微違法經(jīng)營(yíng)行為免處罰、免強(qiáng)制清單。截至目前，條例推動(dòng)廣州在全國(guó)首推449項(xiàng)免處罰、免強(qiáng)制清單事項(xiàng)，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了更有溫度、更包容的市場(chǎng)環(huán)境。湛江市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例則結(jié)合國(guó)內(nèi)外石化龍頭企業(yè)在當(dāng)?shù)赝懂a(chǎn)建設(shè)的實(shí)際情況，明確提出“組織設(shè)立外籍人才服務(wù)專區(qū)，為外籍人才出入境、停居留等提供便利”“推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易‘單一窗口’與交通物流信息節(jié)點(diǎn)的對(duì)接”等規(guī)定。（記者 姚瑤 實(shí)習(xí)生 陳璐）