近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》明確，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，縣城短板弱項(xiàng)進(jìn)一步補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)，一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口經(jīng)濟(jì)條件較好的縣城建設(shè)取得明顯成效。

我國(guó)推進(jìn)縣城建設(shè)的背景和意義是什么？不同類(lèi)型縣城的發(fā)展方向是什么？如何建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城？

1.農(nóng)民進(jìn)城仍是大趨勢(shì)

“下班后，我喜歡拍點(diǎn)短視頻，記錄自己的健身時(shí)光?！眮?lái)自安徽農(nóng)村的小伙子王博，大學(xué)畢業(yè)后回到老家所在的縣城，在一所學(xué)校找到了工作。在王博看來(lái)，與大城市相比，縣城雖然沒(méi)有那么多的就業(yè)機(jī)會(huì)，教育、醫(yī)療等水平也有限，但有著大城市所不具備的優(yōu)勢(shì)，生活在縣城，幸福感也很強(qiáng)。

“說(shuō)實(shí)話(huà)，我現(xiàn)在過(guò)得平淡而充實(shí)，并不羨慕生活在大城市里的朋友，我的很多高中同學(xué)也在縣城定居了?！蓖醪┱f(shuō)，不只是同學(xué)，村里的一些親戚朋友也在縣城買(mǎi)了房，有的還租賃門(mén)店，做起了生意。

放眼全國(guó)，這樣的故事比比皆是。

“縣城及縣級(jí)市城區(qū)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位十分重要。”中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國(guó)力說(shuō)，從數(shù)量看，2021年底我國(guó)有1866個(gè)縣及縣級(jí)市，占全國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的65%左右，約為地級(jí)及以上城市市轄區(qū)數(shù)量的2倍。從人口看，2021年縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口約2.5億人，占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口近30%。

高國(guó)力認(rèn)為，當(dāng)前，農(nóng)民到縣城買(mǎi)房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍，但隨著城鎮(zhèn)化將從快速發(fā)展后期逐步轉(zhuǎn)入平臺(tái)發(fā)展期，一些縣城隨著人口流入會(huì)不斷壯大，一些縣城保持大體穩(wěn)定，也會(huì)有一些縣城面臨人口減少。

習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心主任史育龍介紹，改革開(kāi)放以來(lái)，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，受制于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐不足等因素，縣城發(fā)展水平與大中城市相比仍有較大差距。當(dāng)前，縣城建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，難以支撐農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化，也難以為城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費(fèi)提供服務(wù)保障。

“在今后一定時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民進(jìn)城仍是大趨勢(shì)?！笔酚堈f(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有的5億農(nóng)村人口大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)。作為縣域中心的縣城，是溝通聯(lián)系城鄉(xiāng)的橋梁紐帶，是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體。

國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。推進(jìn)縣城建設(shè)，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局；有利于適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，強(qiáng)化縣城與鄰近城市銜接配合。

“現(xiàn)階段縣城投資消費(fèi)與城市差距很大，人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅為地級(jí)及以上城市城區(qū)的二分之一左右，人均消費(fèi)支出僅為地級(jí)及以上城市城區(qū)的三分之二左右?！痹撠?fù)責(zé)人說(shuō)，推進(jìn)縣城建設(shè)，有利于開(kāi)拓新的投資消費(fèi)空間。

2.增強(qiáng)縣城綜合承載能力

推進(jìn)縣鄉(xiāng)村（戶(hù)）道路連通、城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化，加快改造建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、配套設(shè)施不完善、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)，推進(jìn)縣級(jí)醫(yī)院（含中醫(yī)院），推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校擴(kuò)容增位，擴(kuò)大普惠養(yǎng)老床位供給，發(fā)展普惠性托育服務(wù)，根據(jù)需要完善公共圖書(shū)館、文化館、博物館等場(chǎng)館功能……

《意見(jiàn)》提出的一系列任務(wù)舉措，聚焦縣城短板弱項(xiàng)，將進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

國(guó)家發(fā)展改革委政研室副主任、新聞發(fā)言人孟瑋介紹，推進(jìn)縣城建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)是增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿(mǎn)足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要；重點(diǎn)任務(wù)是抓好產(chǎn)業(yè)、市政設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)。

“產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口集聚?！泵犀|表示，要推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效，夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。要推進(jìn)縣城公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務(wù)。推進(jìn)縣城環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，建立歷史文化保護(hù)傳承體系，更好滿(mǎn)足居民文化和生態(tài)等需要。

國(guó)家發(fā)展改革委營(yíng)商環(huán)境發(fā)展促進(jìn)中心副主任王大偉認(rèn)為，要統(tǒng)籌市政設(shè)施“硬件”和公共服務(wù)“軟件”建設(shè)，突出高效實(shí)用原則，縮小縣城與大中城市設(shè)施和服務(wù)差距，夯實(shí)縣城運(yùn)行基礎(chǔ)，提升縣城居民幸福感。

“要?jiǎng)?chuàng)新縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村的模式和方式，讓縣城建設(shè)發(fā)展的成果惠及縣域?！蓖醮髠フf(shuō)，要因地制宜推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋。強(qiáng)化道路建設(shè)和交通服務(wù)一體化，完善連接城鄉(xiāng)的冷鏈物流，帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城和消費(fèi)品下鄉(xiāng)，以需求為導(dǎo)向推動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)和千兆光網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸。通過(guò)建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生共同體、教育聯(lián)合體等方式，實(shí)現(xiàn)縣域基本公共服務(wù)均等化。

3.因地制宜補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持“一縣一策”，以縣城為主，兼顧縣級(jí)市城區(qū)和非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)，科學(xué)編制和完善建設(shè)方案，按照“缺什么補(bǔ)什么”原則，明確建設(shè)重點(diǎn)、保障措施、組織實(shí)施方式，精準(zhǔn)補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，防止盲目重復(fù)建設(shè)。

“我國(guó)縣城數(shù)量大、類(lèi)型多，發(fā)展路徑各不相同?！泵犀|說(shuō)，在探索縣城特色發(fā)展道路過(guò)程中，要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類(lèi)型縣城的發(fā)展路徑。

孟瑋表示，位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城容易接受大城市輻射帶動(dòng)，人口集聚能力強(qiáng)，具有較大發(fā)展?jié)摿?。要支持這類(lèi)縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。另外，要積極培育專(zhuān)業(yè)功能縣城。比如，支持具有較好資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件的縣城培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成為先進(jìn)制造、文化旅游等專(zhuān)業(yè)功能縣城。

“位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣，耕地較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能?！备邍?guó)力說(shuō)，要推動(dòng)這類(lèi)縣城集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。同時(shí)，要推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源。

此外，高國(guó)力表示，要客觀理性認(rèn)識(shí)到一些縣城常住人口正在減少的現(xiàn)實(shí)，防止人口流失縣城盲目建設(shè)。要引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢(shì)，推動(dòng)人口流失縣城嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤(pán)活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。（記者 劉坤）