完善草原保護(hù)修復(fù)制度 構(gòu)筑國(guó)家生態(tài)安全屏障
國(guó)家林草局草原管理司

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出，堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生。這是黨中央從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，對(duì)新時(shí)代加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)作出的重大部署。

草原是我國(guó)陸地上面積最大的綠色生態(tài)屏障，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的重要基礎(chǔ)。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹四中全會(huì)精神，按照?qǐng)?jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的新要求，加快建立完善草原保護(hù)修復(fù)制度，努力構(gòu)筑國(guó)家生態(tài)安全屏障。

一、充分認(rèn)識(shí)完善草原保護(hù)修復(fù)制度的重要意義

（一）完善草原保護(hù)修復(fù)制度是堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求。《決定》提出，要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。要統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)，加強(qiáng)森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)保護(hù)。這對(duì)建立完善草原保護(hù)修復(fù)制度提出了新要求。黨的十八大以來(lái)，草原保護(hù)修復(fù)工作得到明顯加強(qiáng)，草原保護(hù)修復(fù)制度建設(shè)取得積極進(jìn)展，但與建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的要求還有較大的差距，還存在許多短板。我們要加快建立完善草原保護(hù)修復(fù)制度，鞏固草原保護(hù)修復(fù)成果，提升草原生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

（二）完善草原保護(hù)修復(fù)制度是構(gòu)筑國(guó)家生態(tài)安全屏障的重要保障。我國(guó)草原主要分布在北方干旱半干旱區(qū)和青藏高原，既是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江等大江大河的發(fā)源地和重要水源涵養(yǎng)區(qū)，又是抵御風(fēng)沙侵襲的第一道生態(tài)安全屏障，對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全具有不可替代的作用。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加大草原保護(hù)力度，構(gòu)筑我國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障。總體來(lái)看，我國(guó)草原生態(tài)系統(tǒng)仍較脆弱，大部分草原存在不同程度的退化，與筑牢重要生態(tài)安全屏障的要求還有差距。我們要建立完善草原保護(hù)修復(fù)制度，堅(jiān)持用嚴(yán)格的制度保護(hù)草原，筑牢和守護(hù)好祖國(guó)的生態(tài)安全屏障。

（三）完善草原保護(hù)修復(fù)制度是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的必由之路。草原不僅是重要的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，也是草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和廣大牧民群眾最基本的生產(chǎn)資料，還是傳承草原文化的重要載體。草原地區(qū)不僅是我國(guó)重要的生態(tài)屏障區(qū)，也是邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和貧困人口的集中分布區(qū)，“四區(qū)疊加”，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，草原地區(qū)要努力探索出一條符合戰(zhàn)略定位、體現(xiàn)本地優(yōu)勢(shì)和特色，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。我們要牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的理念，建立完善草原保護(hù)修復(fù)制度，合理開(kāi)發(fā)利用草原資源，積極推進(jìn)草原地區(qū)綠色發(fā)展。

二、準(zhǔn)確把握新時(shí)代草原保護(hù)修復(fù)制度的科學(xué)內(nèi)涵

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)草原保護(hù)修復(fù)工作得到明顯加強(qiáng)，取得重要進(jìn)展和顯著成效。同時(shí)，草原保護(hù)修復(fù)工作底子薄、基礎(chǔ)差，草原生態(tài)系統(tǒng)依然十分脆弱，草原生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾依然突出。特別是草原保護(hù)修復(fù)制度不健全、不完善、不落實(shí)的問(wèn)題還比較突出。做好新時(shí)代草原保護(hù)修復(fù)工作，必須準(zhǔn)確把握草原保護(hù)修復(fù)制度的豐富內(nèi)涵。

在發(fā)展理念上，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理。要把生態(tài)保護(hù)擺在草原工作的首位，牢固樹(shù)立山水林田湖草生命共同體的理念，按照全面保護(hù)、系統(tǒng)治理的要求，采取綜合措施全面提高草原保護(hù)修復(fù)工作的科學(xué)性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)效性，持續(xù)改善草原生態(tài)環(huán)境，提升草原生態(tài)功能。

在發(fā)展目標(biāo)上，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、實(shí)現(xiàn)共贏。要樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，正確處理生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧草原生態(tài)保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用。在全面加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用草原資源的多種功能，造福草原各族人民，實(shí)現(xiàn)美麗與發(fā)展共贏。

在保護(hù)措施上，堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔。要牢固樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然的理念，全面加強(qiáng)草原保護(hù)，促進(jìn)草原休養(yǎng)生息，充分發(fā)揮草原生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力。同時(shí)，在有條件的地方輔助以免耕補(bǔ)播、生境改良、治蟲(chóng)滅鼠、植被重建等人工修復(fù)措施，加快恢復(fù)草原植被，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。

在體制機(jī)制上，堅(jiān)持多方聯(lián)動(dòng)、形成合力。要在堅(jiān)持黨對(duì)草原保護(hù)修復(fù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮各級(jí)人民政府草原保護(hù)修復(fù)主導(dǎo)作用的同時(shí)，通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制，注重發(fā)揮牧民群眾保護(hù)建設(shè)和合理利用草原的主體作用，積極引導(dǎo)全社會(huì)參與草原保護(hù)修復(fù)，建立“政府主導(dǎo)、牧民主體、全民參與”的草原保護(hù)修復(fù)新機(jī)制。

三、著力抓好草原保護(hù)修復(fù)制度建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)

草原保護(hù)修復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，從源頭預(yù)防、過(guò)程管理、損害賠償、責(zé)任追究各個(gè)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，全面建立完善草原保護(hù)修復(fù)制度。

一是建立完善草原資源產(chǎn)權(quán)制度，著力解決草原資源底數(shù)不清和產(chǎn)權(quán)主體不明晰、權(quán)益不落實(shí)等問(wèn)題。結(jié)合第三次國(guó)土資源調(diào)查，加快推進(jìn)草原資源調(diào)查和確權(quán)登記頒證，準(zhǔn)確掌握草原資源底數(shù)，健全草原資源產(chǎn)權(quán)體系，明確各類產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)利義務(wù)。建立落實(shí)國(guó)有草原資源有償使用制度。進(jìn)一步落實(shí)和完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度，規(guī)范草原經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

二是嚴(yán)格落實(shí)草原資源保護(hù)制度，著力解決非法開(kāi)墾、非法占用等擅自改變草原用途的問(wèn)題。加強(qiáng)草原資源用途管制，嚴(yán)禁擅自改變草原用途和性質(zhì)。建立完善基本草原保護(hù)制度，明確基本草原劃定范圍，實(shí)施更加嚴(yán)格的保護(hù)和管理，確?；静菰娣e不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)禁在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的草原上從事不符合主體功能定位的各類開(kāi)發(fā)活動(dòng)。加大草原執(zhí)法監(jiān)督力度，依法查處非法開(kāi)墾、占用草原和亂采濫挖草原野生植物等行為。

三是完善落實(shí)草原生態(tài)修復(fù)制度，著力治理退化草原，提升草原生態(tài)服務(wù)功能。堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)編制草原保護(hù)修復(fù)規(guī)劃，明確草原功能分區(qū)，針對(duì)不同區(qū)域、不同退化程度的草原，制定有針對(duì)性的保護(hù)修復(fù)和治理措施。堅(jiān)持自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合，采取圍封禁牧、補(bǔ)播改良、鼠蟲(chóng)病害和毒害草治理、人工種草等措施，促進(jìn)草原休養(yǎng)生息，加快恢復(fù)退化草原植被，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。

四是創(chuàng)新完善草原合理利用制度，著力解決草原過(guò)度利用問(wèn)題，提升草原科學(xué)利用水平。嚴(yán)格落實(shí)草畜平衡制度，創(chuàng)新監(jiān)管手段，加大監(jiān)管力度，下大力氣解決草原超載過(guò)牧問(wèn)題。積極推進(jìn)劃區(qū)輪牧和返青期休牧，合理均衡利用草原資源。對(duì)打草場(chǎng)和野生采種場(chǎng)，實(shí)行輪割輪采，促進(jìn)牧草繁殖更新?？茖W(xué)利用草原豐富的旅游資源，推進(jìn)草原旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)牧民增收。

五是嚴(yán)格落實(shí)草原保護(hù)責(zé)任制度，著力建立草原保護(hù)權(quán)責(zé)一體和對(duì)草原資源不敢破壞、破壞不起的新機(jī)制。建立完善草原保護(hù)修復(fù)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度，將草原保護(hù)修復(fù)相關(guān)約束性指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。嚴(yán)格落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，對(duì)不作為、亂作為造成草原嚴(yán)重破壞的領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)行終身追究制。完善草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，對(duì)違法破壞草原的單位和個(gè)人，不僅要依法追究其法律責(zé)任，還要追究其草原生態(tài)損害的賠償責(zé)任，提高違法成本。

六是不斷強(qiáng)化草原基礎(chǔ)工作，為建立、完善、落實(shí)草原保護(hù)修復(fù)制度提供有力支撐。加快推進(jìn)《草原法》修訂，將一些行之有效的制度上升為法律條文，為加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)提供有力的法律依據(jù)。加強(qiáng)草原監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，采取天空地一體化監(jiān)測(cè)手段，及時(shí)掌握草原植被和生態(tài)狀況，分析變化規(guī)律，為科學(xué)制定草原保護(hù)修復(fù)政策和措施提供依據(jù)。加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)理論和實(shí)用技術(shù)研究，強(qiáng)化草原科技創(chuàng)新人才和科研平臺(tái)建設(shè)，提升草原保護(hù)修復(fù)科技支撐能力。