北京市人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見
京政辦發(fā)〔2019〕23號

各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構(gòu)：

為深入貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕115號)精神，推進法治政府建設(shè)，規(guī)范行政權(quán)力運行，經(jīng)市政府同意，現(xiàn)提出如下實施意見。

一、指導(dǎo)思想和總體要求

（一）指導(dǎo)思想

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的要求，全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制，維護法制統(tǒng)一，提高政府公信力。

（二）總體要求

1.明確行政規(guī)范性文件合法性審核的范圍、主體、程序和責(zé)任，建立健全程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制。

2.堅持“誰制定、誰負責(zé)”，明確各級人民政府及其部門的主要負責(zé)同志是本單位行政規(guī)范性文件合法性審核工作第一責(zé)任人，切實加強對合法性審核工作的領(lǐng)導(dǎo)。

3.堅持應(yīng)審盡審，確保所有行政規(guī)范性文件均納入合法性審核范圍，實現(xiàn)審核全覆蓋。

4.堅持底線思維，嚴(yán)格審核要求，確保行政規(guī)范性文件合法、有效。

二、完善行政規(guī)范性文件合法性審核工作機制

（三）審核范圍

1.行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。

2.本市行政規(guī)范性文件均納入合法性審核范圍，其可以采取“決定”、“命令”、“公告”、“通告”、“通知”、“意見”等文種。適用于行政機關(guān)或者其所屬事業(yè)單位內(nèi)部有關(guān)人事、財務(wù)、外事、保密、表彰獎懲、辦公制度及程序、機構(gòu)編制等事項的管理規(guī)范以及會議紀(jì)要、工作方案、規(guī)劃計劃、請示報告、批復(fù)等不屬于行政規(guī)范性文件。

3.市和區(qū)人民政府及其部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，可以依照法定權(quán)限制定行政規(guī)范性文件。臨時性機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)不得制定行政規(guī)范性文件,但法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。行政規(guī)范性文件制定主體清單由市、區(qū)人民政府辦公機構(gòu)分別負責(zé)編制，并實行動態(tài)管理。

（四）審核主體

各級人民政府及其部門制定的行政規(guī)范性文件均應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級政府、本部門的合法性審核工作機構(gòu)(以下統(tǒng)稱審核機構(gòu))審核：

1.以市、區(qū)人民政府或者市、區(qū)人民政府辦公機構(gòu)名義印發(fā)的行政規(guī)范性文件，以及經(jīng)市、區(qū)人民政府批準(zhǔn)以市、區(qū)人民政府部門名義印發(fā)的行政規(guī)范性文件，由同級政府法制部門進行合法性審核。起草單位報送同級政府審核機構(gòu)前，應(yīng)當(dāng)先行經(jīng)本單位審核機構(gòu)合法性審核。

2.市、區(qū)人民政府部門制定的行政規(guī)范性文件，由本部門審核機構(gòu)進行合法性審核；多個部門聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件，由牽頭部門審核機構(gòu)負責(zé)對行政規(guī)范性文件進行合法性審核。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處已明確專門審核機構(gòu)的，其制定的行政規(guī)范性文件由專門審核機構(gòu)進行合法性審核;尚未明確專門審核機構(gòu)的,由區(qū)人民政府根據(jù)本區(qū)實際確定承擔(dān)合法性審核工作的機構(gòu)。

（五）審核要求

一是報審材料。提請合法性審核的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定報送下列材料：

1.送審函、行政規(guī)范性文件送審稿及起草說明。起草說明應(yīng)當(dāng)包括制定背景、行政管理實踐、集體討論或者領(lǐng)導(dǎo)批示指示情況等內(nèi)容，同時重點說明有關(guān)創(chuàng)新、細化完善或者與上位法、上級政策文件不盡一致的內(nèi)容。

2.制定行政規(guī)范性文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策文件。起草單位應(yīng)當(dāng)全文提供相關(guān)依據(jù)，指明具體條款、段落，并與送審稿具體內(nèi)容相對應(yīng)。審核機構(gòu)根據(jù)需要可以要求起草單位對依據(jù)引用情況作出說明。送審稿未標(biāo)注密級，但制定依據(jù)為涉密文件、內(nèi)部文件的，應(yīng)當(dāng)同時報送本單位保密機構(gòu)的保密審查意見。

3.履行征求意見、評估論證程序的說明材料。

4.起草單位提請市、區(qū)人民政府審核機構(gòu)審核的行政規(guī)范性文件，除上述報審材料外，還需報送本單位審核機構(gòu)的合法性審核意見；行政規(guī)范性文件內(nèi)容涉及市場主體經(jīng)濟活動的，還應(yīng)當(dāng)提交本單位或者相關(guān)公平競爭審查機構(gòu)的審核意見。

5.由市、區(qū)人民政府部門起草并報請本級人民政府批準(zhǔn)后以部門名義印發(fā)的行政規(guī)范性文件，還需提交前期就發(fā)文形式與市、區(qū)人民政府辦公機構(gòu)溝通并形成一致意見的說明材料。

6.審核機構(gòu)要求的其他材料。

審核機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對送審文件是否屬于行政規(guī)范性文件以及送審材料是否完備、規(guī)范等進行審核，對于送審文件不屬于合法性審核范圍的，予以退回；對于報審材料不符合要求的，可以退回起草單位補充材料。審核機構(gòu)在合法性審核過程中需要起草單位補充說明情況、提供依據(jù)材料、協(xié)助安排調(diào)研的，起草單位應(yīng)當(dāng)積極配合，并及時予以辦理。對于未如實提供有關(guān)情況致使合法性審核意見錯誤導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，由起草單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

二是審核內(nèi)容。審核機構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行合法性審核職責(zé)，防止重形式、輕內(nèi)容、走過場，嚴(yán)格審核以下內(nèi)容：

1.制定主體是否適格；

2.是否超越制定機關(guān)法定職權(quán)；

3.是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和政策文件；

4.是否違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項；

5.是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；

6.是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者縮減本單位法定職責(zé)的情形；

7.是否違反行政規(guī)范性文件制定程序。

三是審核時限。合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日，但為預(yù)防、應(yīng)對和處置突發(fā)事件，執(zhí)行上級機關(guān)的緊急命令、決定或者市政府有特殊要求需要立即制定行政規(guī)范性文件等情形除外。起草單位補充說明情況或者提供材料等時間不計入合法性審核時限。

四是審核意見。審核機構(gòu)應(yīng)當(dāng)提出書面合法性審核意見。起草單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對行政規(guī)范性文件作必要的修改或者補充。對合法性審核意見，起草單位與審核機構(gòu)存在重大分歧，經(jīng)協(xié)調(diào)仍未能達成一致的，起草單位應(yīng)當(dāng)在提請集體審議時詳細說明情況、理由和依據(jù)。

（六）審核方式

1.審核機構(gòu)可以根據(jù)工作需要采用多種方式進行合法性審核，提高審核質(zhì)量和效率。對于重大復(fù)雜的行政規(guī)范性文件，經(jīng)起草單位邀請，審核機構(gòu)可提前參與，了解掌握相關(guān)情況；對影響面廣、社會關(guān)注度高、牽涉疑難法律問題的行政規(guī)范性文件，可以采取座談會、論證會等方式聽取有關(guān)方面意見，但時間不計入合法性審核時限。

2.審核機構(gòu)要充分發(fā)揮外聘政府法律顧問作用，建立健全外聘政府法律顧問協(xié)助合法性審核機制。審核機構(gòu)對外聘政府法律顧問出具的法律意見，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，在綜合分析的基礎(chǔ)上，形成正式合法性審核意見，不能直接以外聘政府法律顧問的意見作為審核機構(gòu)的合法性審核意見。

（七）審核責(zé)任

1.各級人民政府及其部門要充分發(fā)揮合法性審核機制對行政規(guī)范性文件合法、有效的把關(guān)作用，不能以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的行政規(guī)范性文件，不得提交集體審議，各級人民政府及其部門的辦公機構(gòu)不得安排會議審議。已經(jīng)集體審議通過的行政規(guī)范性文件草案，審核機構(gòu)不再進行合法性審核。集體審議未通過，需要進行重大修改的行政規(guī)范性文件草案，應(yīng)當(dāng)由起草單位在修改后重新履行合法性審核程序。

2.審核機構(gòu)未嚴(yán)格履行合法性審核職責(zé)導(dǎo)致行政規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依法依紀(jì)追究有關(guān)責(zé)任人員責(zé)任；未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見導(dǎo)致行政規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依法依紀(jì)追究有關(guān)責(zé)任人員責(zé)任。

（八）審核管理信息平臺

行政規(guī)范性文件的制定機關(guān)和審核機構(gòu)要積極探索利用信息化手段，推進行政規(guī)范性文件合法性審核機制建設(shè)，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源，完善合法性審核管理信息平臺，統(tǒng)一格式、文本等各項管理要求，建立合法性審核臺賬，加強對合法性審核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，切實提高合法性審核實效。

三、落實行政規(guī)范性文件審核保障措施

（九）加強組織領(lǐng)導(dǎo)

各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的重要意義，主要負責(zé)同志作為確保本地區(qū)、本部門行政規(guī)范性文件合法、有效的第一責(zé)任人，要認(rèn)真落實合法性審核責(zé)任，每年定期聽取合法性審核工作情況匯報，及時研究解決工作中的重要問題。要結(jié)合自身實際，按照合法性審核要求，研究制定本地區(qū)、本部門具體落實措施，進一步完善工作制度，確保各項工作落實到位。要深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院以及市委、市政府關(guān)于精簡會議、文件的有關(guān)要求，加強對行政規(guī)范性文件制定工作的統(tǒng)籌,從嚴(yán)控制發(fā)文數(shù)量。

（十）明確審核機構(gòu)和人員

各地區(qū)、各部門要高度重視行政規(guī)范性文件合法性審核能力建設(shè)，明確專門機構(gòu)或者相關(guān)機構(gòu)負責(zé)合法性審核工作，將政治強、業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的人員配備到合法性審核工作崗位，確保合法性審核工作力量與工作任務(wù)相適應(yīng)。要加強合法性審核人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，將合法性審核工作崗位作為培養(yǎng)、鍛煉、考察干部的重要平臺，建立健全定期培訓(xùn)和工作交流制度，全面提升合法性審核人員的綜合素質(zhì)和能力。

（十一）強化指導(dǎo)監(jiān)督

市、區(qū)人民政府要將行政規(guī)范性文件合法性審核機制建設(shè)以及合法性審核工作納入依法行政考核，建立情況通報制度，對工作扎實、成效顯著的予以表揚，對工作開展不力的及時督促整改，對工作中出現(xiàn)問題造成不良后果的依法依紀(jì)問責(zé)。市、區(qū)人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府要加強指導(dǎo)和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。審核機構(gòu)要建立健全統(tǒng)計分析、規(guī)范指導(dǎo)、溝通銜接、問題通報等機制，加強共性問題研究，定期向制定機關(guān)通報本地區(qū)、本部門合法性審核工作情況和存在的問題，切實提高行政規(guī)范性文件質(zhì)量。

市政府法制部門負責(zé)組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進、督促指導(dǎo)本實施意見貫徹落實工作。要及時跟蹤了解落實情況，督促檢查指導(dǎo)本市行政規(guī)范性文件合法性審核機制建設(shè)，總結(jié)交流推廣工作經(jīng)驗，研究協(xié)調(diào)解決共性問題。

法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織應(yīng)當(dāng)按照以上規(guī)定執(zhí)行。

制定行政規(guī)范性文件屬于重大行政決策事項的，按照《重大行政決策程序暫行條例》(國務(wù)院令第713號)的相關(guān)程序執(zhí)行。

本實施意見自印發(fā)之日起實施，《北京市人民政府辦公廳關(guān)于健全市政府重大行政決策和行政規(guī)范性文件合法性審查工作機制的通知》(京政辦發(fā)〔2011〕73號)同時廢止。

北京市人民政府辦公廳
2019年12月31日