各地加速規(guī)范優(yōu)化管理——
政府投資基金有望更有力有效

2002年，中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金的成立標(biāo)志著我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展的開端。近年來，各級政府投資基金逐步發(fā)展壯大，在引導(dǎo)、規(guī)范、增信等方面的效能不斷提升，但在快速發(fā)展過程中也出現(xiàn)一些問題。如個別地方投資基金設(shè)立過多，在某些產(chǎn)業(yè)重復(fù)設(shè)立基金，財政注資沒有充分形成合力，基金運(yùn)作缺少協(xié)同配合等。對此，必須建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系來評估政府投資基金投資績效，既要有必要的容錯機(jī)制確保政府投資基金可以放開手腳積極作為，也要不斷加強(qiáng)監(jiān)督確保資金的投資效能。

今年下半年以來，各地在政府投資基金領(lǐng)域動作密集：陜西發(fā)布政府投資引導(dǎo)基金管理辦法實施細(xì)則，細(xì)化了基金退出與收益管理，制定了負(fù)面清單；深圳市首次集中公布了清理的政府投資引導(dǎo)基金子基金名單，以提醒其他子基金加快設(shè)立和出資進(jìn)度；四川出臺省級產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資引導(dǎo)基金績效評價管理暫行辦法，明確基金使用時符合“產(chǎn)業(yè)合規(guī)”和“程序合規(guī)”的條件即盡職免責(zé)……

規(guī)范的同時，政府投資基金的規(guī)模增速也在放緩。清科研究中心旗下私募通數(shù)據(jù)顯示，截至今年上半年，國內(nèi)共設(shè)立1686只政府引導(dǎo)基金，基金目標(biāo)規(guī)?？傤~為10.12萬億元，已到位資金規(guī)模為4.13萬億元。與2015年、2016年的高增長態(tài)勢相比，政府投資基金數(shù)量和規(guī)模增速在放緩，這背后有著怎樣的政策作用和市場邏輯？

引導(dǎo)作用不斷顯現(xiàn)

中國財政科學(xué)研究院金融研究中心副主任、研究員張立承接受經(jīng)濟(jì)日報記者采訪時，梳理了我國政府投資基金的3個發(fā)展階段。

2002年，中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金的成立標(biāo)志著我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展的開端。從2002年到2008年，各地開始進(jìn)行相關(guān)探索，但受制于基金業(yè)整體發(fā)展水平，政府投資基金尚處于起步階段。

2008年，國家發(fā)展改革委、財政部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，對創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金進(jìn)行行業(yè)規(guī)范化管理，就此我國政府投資基金開始步入規(guī)范發(fā)展階段。

2015年，財政部頒布《政府投資基金暫行管理辦法》以及《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步對政府投資基金運(yùn)作和管理進(jìn)行了規(guī)范。我國政府投資基金開始進(jìn)入快速發(fā)展階段，基金設(shè)立數(shù)量和規(guī)?？焖僭鲩L。

張立承介紹：“政府投資基金根據(jù)投資方向大致可分為4類，即支持中小企業(yè)發(fā)展的，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的，支持產(chǎn)業(yè)培育和轉(zhuǎn)型升級的，以及支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的?！?/p>

“政府投資基金將政府引導(dǎo)和市場運(yùn)作有機(jī)結(jié)合，有效發(fā)揮財政資金的杠桿作用引導(dǎo)社會投資，具有更加靈活高效的市場化特點?！睆埩⒊姓f，政府投資基金采取股權(quán)投資形式，通過擇機(jī)退出實現(xiàn)財政資金保值增值，進(jìn)而形成滾動利用。這些優(yōu)點都是傳統(tǒng)的財政支持方式所不具備的。

近年來，各級政府投資基金逐步發(fā)展壯大，在引導(dǎo)、規(guī)范、增信等方面的效能不斷提升。記者從中國政企合作投資基金股份有限公司了解到，中國PPP基金是2016年由財政部聯(lián)合10家國內(nèi)大型金融和投資機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立的引導(dǎo)性基金，總規(guī)模達(dá)1800億元。截至今年10月31日，中國PPP基金累計已決策項目148個，涉及項目總投資超12000億元，覆蓋了28個省區(qū)市的100多個地市。截至今年10月31日，中國PPP基金累計撥款項目84個，涉及項目總投資額超7200億元。

據(jù)重慶市金融監(jiān)管局統(tǒng)計，重慶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金自2014年成立以來，發(fā)起設(shè)立的27只專項基金規(guī)模達(dá)305億元，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金認(rèn)繳66.6億元。在基金投資項目中，90%為民營企業(yè)，78%為中小微企業(yè)。通過資本注入及增值服務(wù)，累計推動2家企業(yè)上市，6家企業(yè)上新三板，約20家企業(yè)進(jìn)入上市輔導(dǎo)期，有效拓展了企業(yè)融資渠道。

仍面臨多方面難題

張立承認(rèn)為：“近年來，政府投資基金在快速發(fā)展過程中也暴露出一些問題。比如，個別地方投資基金設(shè)立過多，在某些產(chǎn)業(yè)重復(fù)設(shè)立基金，財政注資沒有充分形成合力，基金運(yùn)作缺少協(xié)同配合等。”

根據(jù)《政府投資基金暫行管理辦法》，各級財政部門應(yīng)當(dāng)控制政府投資基金的設(shè)立數(shù)量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金。財政部也明確要求各級財政部門綜合考慮政策目標(biāo)、總體資金需求、財政承受能力等因素從嚴(yán)控制基金數(shù)量，對已設(shè)立的基金進(jìn)行清理，防止交叉重復(fù)。

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人此前表示：“適當(dāng)將設(shè)立政府投資基金的權(quán)限上收，嚴(yán)控基金的設(shè)立，完善基金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)基金布局適度集中化?！?/p>

記者從多位參與政府投資基金管理和研究的專業(yè)人士處了解到，一些采取間接管理方式的政府引導(dǎo)基金，在設(shè)立時通常會引入社會資本，與之合作的商業(yè)化基金專業(yè)管理團(tuán)隊拿到的錢一般三分之一是政府引導(dǎo)基金，三分之二是社會其他投資者基金。

對普通投資人來說，最看重的是盡可能在較短時間收回投資并獲得最大投資回報，這與政府引導(dǎo)基金強(qiáng)調(diào)的社會效益、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向等訴求不同，導(dǎo)致政策性和市場化目標(biāo)難以平衡，進(jìn)而出現(xiàn)一些基金“募不進(jìn)來，投不出去”的問題。

“此外，股權(quán)投資的退出也是一個難題。由于政府投資基金多投向需要重點支持的前沿創(chuàng)新或者初創(chuàng)企業(yè)，先天具有風(fēng)險大、周期長、回報慢的特點。”張立承說，再加上市場發(fā)育程度、基金管理能力等方面的欠缺，加大了政府投資基金的退出難度。

與此同時，專業(yè)化人士的缺乏也構(gòu)成一大挑戰(zhàn)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，政府投資基金相對于一般基金而言，更強(qiáng)調(diào)政策導(dǎo)向，更注重資金安全性，這對管理人員的能力和專業(yè)化水平要求更高。目前，我國相關(guān)方面人才不僅數(shù)量有限，而且地區(qū)間分布不均，限制了政府投資基金整體的運(yùn)作管理水平。

牽緊“績效”這個牛鼻子

要應(yīng)對以上難題和挑戰(zhàn)，構(gòu)建科學(xué)有力的績效評價和管理體系至關(guān)重要。近年來，各級政府投資基金加大了構(gòu)建績效考核體系的工作力度。比如，財政部會同有關(guān)部門就國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金、中國互聯(lián)網(wǎng)投資基金分別制定績效管理暫行辦法和績效評價實施方案。

中國PPP基金、中國文化產(chǎn)業(yè)投資基金、中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、中國—比利時直接股權(quán)投資基金和國家融資擔(dān)保基金績效評價辦法也在起草中。地方政府投資基金績效評價工作也在同步推進(jìn)。北京、湖南、江蘇、山東、深圳等地財政部門都對政府投資基金開展了績效評價工作。

今年4月份，《北京市市級政府投資基金績效評價管理暫行辦法》發(fā)布，明確了評價對象、內(nèi)容、績效目標(biāo)、組織管理、工作程序、結(jié)果應(yīng)用等多方面內(nèi)容。根據(jù)此《辦法》，對績效評價結(jié)果為良好及以上的政府投資基金，財政部門和行業(yè)主管部門可予以表揚(yáng)、優(yōu)先支持或繼續(xù)支持。對績效評價結(jié)果為不及格的政府投資基金，按照相關(guān)程序及約定更換基金管理人或直接進(jìn)行清算退出。

張立承表示：“投資必然面臨風(fēng)險。因此必須建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系來評估政府投資基金投資績效，既要有必要的容錯機(jī)制確保政府投資基金可以放開手腳積極作為，也要不斷加強(qiáng)監(jiān)督確保資金的投資效能。這對政府部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)而言是一項很有挑戰(zhàn)的考驗，需要加大改革探索力度。”

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“下一步，我們將認(rèn)真貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》文件精神，結(jié)合研究成果對相關(guān)制度進(jìn)行健全完善，建立符合政府投資基金特點的績效評價指標(biāo)體系，兼顧政策目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)效益，實施基金全過程績效管理，加強(qiáng)績效評價結(jié)果的運(yùn)用。”（記者 董碧娟）