全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查首次引入第三方評估法律實(shí)施情況——
借用“外腦”會(huì)診水污染防治

“新修訂的《水污染防治法》有很多亮點(diǎn)和新要求，但在執(zhí)行過程中，部分條款缺乏配套法規(guī)政策?！薄敖ㄗh在執(zhí)法檢查時(shí)，要加強(qiáng)對污泥處理和利用的檢查，大力促進(jìn)污水、污泥的資源化利用”……

日前，全國人大常委會(huì)召開水污染防治法執(zhí)法檢查組第一次全體會(huì)議，正式啟動(dòng)了今年第一次執(zhí)法檢查工作。與以往不同的是，這次執(zhí)法檢查首次借用了“外腦”，在執(zhí)法檢查中引入第三方評估法律實(shí)施情況和效果，成為全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作方式方法的一個(gè)創(chuàng)新之舉。

執(zhí)法檢查組出發(fā)前，檢查組成員與業(yè)內(nèi)多位專家作了深入交流，專家們開門見山，從各自專業(yè)角度，就水污染防治法實(shí)施情況評估中發(fā)現(xiàn)的問題提出了意見建議。

“外腦”提供技術(shù)支撐

水是萬物之母、生存之本、文明之源，水安全與我們每個(gè)人息息相關(guān)，這些年層出不窮的水污染問題總是牽動(dòng)人心。這一次，全國人大常委會(huì)拿起法律“利劍”，向水污染“宣戰(zhàn)”，開展水污染防治法執(zhí)法檢查，以實(shí)際行動(dòng)助力打贏碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。

執(zhí)法檢查重在實(shí)效，為了讓全國人大監(jiān)督更有力度、更具權(quán)威，全國人大常委會(huì)請來了“外腦”，采用數(shù)據(jù)化、精準(zhǔn)化的監(jiān)督方式，為執(zhí)法檢查提供技術(shù)支撐和專業(yè)參考。

中國工程院院長李曉紅介紹，今年1月份，中國工程院接到了全國人大環(huán)資委來函，委托他們對水污染防治法實(shí)施情況開展第三方評估。對此，評估項(xiàng)目召集了20多位院士以及100多位不同領(lǐng)域?qū)＜医M成評估專家組。評估工作堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，圍繞水污染防治標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃執(zhí)行情況、飲用水安全保障與地下水環(huán)境保護(hù)執(zhí)行情況、水污染防治措施執(zhí)行情況以及水污染防治監(jiān)管執(zhí)行情況等4個(gè)方面開展。

經(jīng)過研判，評估專家組形成了初步結(jié)論?！靶滦抻喌摹端廴痉乐畏ā纷?018年1月1日實(shí)施以來，總體成效良好，對全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的有序推進(jìn)起到了積極作用。”李曉紅說，具體來看，飲用水與地下水保護(hù)措施有序推進(jìn)，有效提升了飲用水的達(dá)標(biāo)率。目前，全國地級以上城市、縣級水源保護(hù)區(qū)劃定完成率分別為97.7%和94.7%；水污染防治措施有序推進(jìn)，水環(huán)境質(zhì)量逐步改善，基本消除了36個(gè)重點(diǎn)城市1009個(gè)黑臭水體，消除比例為95%；重點(diǎn)流域監(jiān)管能力和保障機(jī)制不斷加強(qiáng)，河長制和重點(diǎn)流域水環(huán)境的聯(lián)動(dòng)保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制在有序推進(jìn)。

成績值得肯定，但問題也不容回避。李曉紅指出，新修訂的《水污染防治法》有很多亮點(diǎn)和新要求，但在執(zhí)行過程中，部分條款缺乏配套政策法規(guī)，導(dǎo)致實(shí)施中邊界不清、操作性不夠強(qiáng)，難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)?！氨热?，法律要求地下水污染源，包括工業(yè)聚集區(qū)、尾礦庫等應(yīng)當(dāng)采取防滲措施，以防止地下水污染。但在操作層面卻缺少具體的監(jiān)管章程和技術(shù)規(guī)范，采取什么樣的防滲以及技術(shù)要求和監(jiān)管方法，如何檢查及檢查要點(diǎn)等都不明確?！?/p>

水標(biāo)準(zhǔn)體系亟待健全

制定水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是對水污染防治、水環(huán)境保護(hù)的重要手段。專家們認(rèn)為，目前我國水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全。

李曉紅表示，新修訂的《水污染防治法》要求地方可根據(jù)具體的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件，制定重要江河、湖泊的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。但在具體實(shí)施中，大部分地方并未因地制宜制定流域性水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。“我國自然條件和污染效應(yīng)區(qū)域差異顯著，現(xiàn)行《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了全國統(tǒng)一指標(biāo)及其限值，可能導(dǎo)致‘過保護(hù)’和‘欠保護(hù)’問題，各地應(yīng)因地制宜加強(qiáng)區(qū)域性、流域性、差異性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作。”

中國工程院院士錢易也談到了標(biāo)準(zhǔn)問題?！暗乇硭h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了24個(gè)水質(zhì)目標(biāo)，但常用的指標(biāo)卻少得多，通常關(guān)注的只有COD、總氮等幾項(xiàng)?！彼硎?，有毒有害的污染物質(zhì)，包括很多新興污染物如藥品與個(gè)人護(hù)理用品、內(nèi)分泌干擾物等具有較高生物活性和毒性，應(yīng)受到關(guān)注，但目前標(biāo)準(zhǔn)中卻沒有這些指標(biāo)。

她建議，在這次執(zhí)法檢查中應(yīng)加強(qiáng)對水體中有毒、有害物質(zhì)及其影響的注意，并通過修改水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)污染物源頭控制等各種手段，有效減少有毒有害污染物對水環(huán)境和人民健康的危害。

中國工程院院士侯立安重點(diǎn)關(guān)注了農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)問題，“從部分省市區(qū)已完成并發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)來看，在指標(biāo)限值設(shè)定與水功能區(qū)關(guān)系、因地制宜性、出水用途等方面考慮尚不全面，存在個(gè)別地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)偏高、一刀切現(xiàn)象”。他還表示，農(nóng)村生活垃圾、畜禽糞便、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)藥化肥等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)劃與當(dāng)?shù)赝恋卣?、污水處理?biāo)準(zhǔn)的互補(bǔ)性有待進(jìn)一步提高。

需要強(qiáng)化源頭減排

工業(yè)生產(chǎn)過程是造成水污染的重要源頭?！霸谖覈廴痉乐螝v史上，曾經(jīng)采用‘關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)’來減少工業(yè)廢水排放，實(shí)踐證明，這些措施效果有限，更與發(fā)展經(jīng)濟(jì)和人民生活相矛盾?！卞X易認(rèn)為，推行清潔生產(chǎn)，在污染的源頭減少資源消耗和污染排放，才是符合生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的正確途徑?！拔覈缭谏鲜兰o(jì)90年代就大力推行清潔生產(chǎn)，在很多行業(yè)和工廠取得了顯著效果，但不同行業(yè)和不同工廠的成績卻差異很大。而且，清潔生產(chǎn)的發(fā)展是無止境的，必須不斷提高、不斷推行。”

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染問題同樣需要引起高度重視。北京師范大學(xué)教授郝芳華表示，新修訂的《水污染防治法》在“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”章節(jié)，增加了多個(gè)條款，著力于源頭預(yù)防。“在農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染防治工作中，應(yīng)避免照搬城市水污染治理思路，要因地制宜，強(qiáng)化生態(tài)治理思路。”她認(rèn)為，植被緩沖帶是國際防治農(nóng)業(yè)面源污染最具特色和成效的措施，緩沖帶可以截留農(nóng)業(yè)面源污染物中超過50%的氮、65%至95%的磷。“植被緩沖帶作為‘山水林田湖草’系統(tǒng)治理中的連接點(diǎn)，是綠水青山的一部分，需從生態(tài)文明建設(shè)的高度來謀劃?！?/p>

郝芳華建議，要加強(qiáng)落實(shí)《水污染防治法》中關(guān)于“開展沿河沿湖植被緩沖帶和隔離帶等生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)工程”的規(guī)定，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染防治作為“山水林田湖草”系統(tǒng)治理中的一環(huán)，統(tǒng)籌考量，實(shí)現(xiàn)有效串聯(lián)，通過合理布局河湖濱岸帶修復(fù)、植被緩沖帶建設(shè)等工程削減面源污染負(fù)荷，同時(shí)提高水體自凈能力，實(shí)現(xiàn)污染控制與水生態(tài)修復(fù)的協(xié)同效益。在國家生態(tài)修復(fù)重大工程中列入河湖植被緩沖帶建設(shè)工程，推動(dòng)重點(diǎn)流域河段示范建設(shè)，協(xié)調(diào)好緩沖帶建設(shè)與植樹造林、水土保持、流域綜合治理等已有生態(tài)建設(shè)工程的關(guān)系，根據(jù)流域環(huán)境特點(diǎn)、植物群落特征和污染物特性，因地制宜地建設(shè)植被緩沖帶，逐步形成“一河一帶”“一湖一帶”的生態(tài)戰(zhàn)略格局。

信息公開需有細(xì)則

飲用水安全涉及人民健康和社會(huì)穩(wěn)定，新修訂的《水污染防治法》在多個(gè)方面對飲用水安全問題作了新的規(guī)定。

清華大學(xué)教授張曉健表示，安全的飲用水水源，是安全的飲用水最基礎(chǔ)條件。新修訂的《水污染防治法》新增了對飲用水水源污染風(fēng)險(xiǎn)作調(diào)查評估的要求。“以往的做法，多是在一些地方出現(xiàn)飲用水安全問題后，再對水源作調(diào)查與整改。現(xiàn)在的《水污染防治法》則要求主動(dòng)、提前、全面開展調(diào)查評估，是一項(xiàng)重大的制度性措施，為解決歷史問題、加強(qiáng)防范、實(shí)施監(jiān)管提出了具體的法律要求。”

《水污染防治法》規(guī)定，“縣級以上地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)至少每季度向社會(huì)公開一次飲用水安全狀況信息”。張曉健提醒，“要注意這里有‘至少’兩個(gè)字，這只是最基本的要求，是合格，遠(yuǎn)不是優(yōu)秀?！蹦壳埃鞯爻鞘泄┧乃|(zhì)信息公開辦法各不相同，在水質(zhì)的項(xiàng)目、頻次和詳細(xì)程度上有較大差異，一些地方是按最低要求，存在信息模糊、時(shí)間滯后等問題。為落實(shí)《水污染防治法》水質(zhì)信息公開的要求，建議有關(guān)主管部門制定信息公開實(shí)施細(xì)則，明確要求。

中國工程院院士曲久輝也在關(guān)注飲用水安全，他認(rèn)為解決問題的關(guān)鍵是要進(jìn)一步完善法律體系?！啊端廴痉乐畏ā分荒芙鉀Q飲用水水源‘守底線’問題，《城市供水條例》(1994)已不適應(yīng)新時(shí)代的要求，應(yīng)參照國際經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合我國國情，加快推進(jìn)相關(guān)立法，強(qiáng)化法律監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)飲用水供給的公用事業(yè)屬性，規(guī)范供水市場行為，進(jìn)一步明確各級政府的主體責(zé)任和供水企業(yè)的運(yùn)行職責(zé)，切實(shí)保障消費(fèi)者的合法權(quán)益，進(jìn)一步完善供水價(jià)格的形成機(jī)制和調(diào)整機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，進(jìn)一步強(qiáng)化供水安全的執(zhí)法監(jiān)督，加強(qiáng)履職問責(zé)和績效考評?！保ㄓ浾?張雪）