實行“增違掛鉤” 嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管
2019年自然資源衛(wèi)片執(zhí)法工作新變化

近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展2019年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知》（簡稱《通知》）及《2019年自然資源衛(wèi)片執(zhí)法工作方案》（簡稱《方案》），部署開展2019年衛(wèi)片執(zhí)法工作。與往年相比，2019年衛(wèi)片執(zhí)法工作全覆蓋時效性更強，配套制度更完善，整改要求更嚴(yán)格。

提高時效性

以“季度+年度”全覆蓋監(jiān)測為主，即時監(jiān)測為輔

以往年度衛(wèi)片執(zhí)法工作，是在上一年年底開展全覆蓋遙感監(jiān)測，在下一年年初部署對上一年的土地、礦產(chǎn)開發(fā)利用的合法性進行核查，查處整改違法行為。由于監(jiān)測頻率低，一年只能全覆蓋監(jiān)測一次，時間相對滯后，難以做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止”。有的地方甚至利用年度衛(wèi)片執(zhí)法工作的時間差，縱容違法行為的發(fā)生，不重視日常執(zhí)法監(jiān)管，等到衛(wèi)片下發(fā)后再搞突擊整改。

自然資源部組建后，整合資源組建了國土衛(wèi)星遙感應(yīng)用中心，提高了監(jiān)測能力，基本實現(xiàn)了每3個月對全國大陸地區(qū)全覆蓋監(jiān)測，每1個月對劃定的重點區(qū)域進行監(jiān)測，還可以根據(jù)突發(fā)性業(yè)務(wù)需要，對個別地區(qū)開展即時監(jiān)測。

基于部國土衛(wèi)星遙感應(yīng)用中心、信息中心等單位技術(shù)支撐能力的提高，2019年衛(wèi)片執(zhí)法工作采取“季度+年度”全覆蓋為主、即時監(jiān)測為輔的工作方式，即部隨時開展衛(wèi)片遙感監(jiān)測，隨時制作和下發(fā)衛(wèi)片圖斑。各地分別在2019年4月30日、7月31日、10月31日前，分階段上報季度核實結(jié)果，并及時更新違法行為查處整改情況。2020年1月31日前，省級自然資源主管部門向部報送第四季度核實結(jié)果和查處整改情況。4個季度核實結(jié)果和查處整改情況匯總后，即形成2019年全年衛(wèi)片執(zhí)法成果。對于中央領(lǐng)導(dǎo)指示批示、媒體曝光的重大違法線索，部將根據(jù)工作需要組織開展即時監(jiān)測。通過加大監(jiān)測頻次，縮短工作周期，大大提高衛(wèi)片執(zhí)法工作的時效性，將有力督促地方加強日常執(zhí)法監(jiān)管，做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處”。

同時，為保持衛(wèi)片執(zhí)法工作的連續(xù)性，部將利用2018年度土地變更調(diào)查遙感監(jiān)測成果開展2018年度衛(wèi)片執(zhí)法工作。6月30日前，各地上報2018年度衛(wèi)片執(zhí)法工作成果和報告。部還將利用2018年度土地變更調(diào)查中的新增“采礦用地”變更圖斑信息制作礦產(chǎn)衛(wèi)片圖斑，輔助開展礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法工作。

鑒于2019年衛(wèi)片執(zhí)法暫時未專門針對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃問題提取變化圖斑，各地在衛(wèi)片執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)有違反城鄉(xiāng)規(guī)劃行為的，要根據(jù)部門職責(zé)依法依規(guī)處理。

提高違法成本

扎緊制度籠子，實施“增違掛鉤”機制

為貫徹落實“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的方針，嚴(yán)格落實指標(biāo)總量管控，落實耕地占補平衡和嚴(yán)格保護永久基本農(nóng)田，有效懲治違法行為，倒逼地方消除違法狀況，《通知》明確，扎緊制度的籠子，實施“增違掛鉤”。部建立違法行為與年度新增開發(fā)利用自然資源約束性指標(biāo)掛鉤制度，完善聯(lián)合懲戒機制。即在考慮行政處罰（含行政處理）及整改落實結(jié)果的基礎(chǔ)上，根據(jù)一個地區(qū)年度內(nèi)仍處于違法狀態(tài)的自然資源違法數(shù)量，對土地利用年度計劃指標(biāo)、稀土等重要礦產(chǎn)資源開采指標(biāo)、可用于耕地占補平衡的指標(biāo)和永久基本農(nóng)田儲備區(qū)指標(biāo)等，按照一定比例暫扣，根據(jù)違法行為整改到位情況再按比例退還。

建立“增違掛鉤”機制，實行聯(lián)合懲戒，具有重要意義。

一是有利于對違法用地形成剛性約束。違法用地游離于土地利用年度計劃指標(biāo)控制體系之外，嚴(yán)重妨礙了土地計劃指標(biāo)總量控制目標(biāo)的實現(xiàn)，也違背了節(jié)約優(yōu)先方針。將違法用地數(shù)量與土地計劃指標(biāo)掛鉤，對違法用地與合法用地進行通盤考慮，形成剛性約束，倒逼地方主動整改、消除違法狀態(tài)，進而達到遏制和預(yù)防違法、提升節(jié)約集約用地水平的目的。

二是有利于促進耕地占補平衡和永久基本農(nóng)田保護制度的落實。耕地占補平衡制度，是在依法審批的用地范圍內(nèi)進行耕地占補平衡。被違法占用的耕地如果沒有消除違法狀態(tài)，則實際上造成耕地占補不平衡；被違法占用的永久基本農(nóng)田，如果沒有消除違法狀態(tài)，又沒有及時進行補劃，將導(dǎo)致永久基本農(nóng)田保護目標(biāo)落空。將違法用地行為與耕地占補平衡、永久基本農(nóng)田補劃等指標(biāo)掛鉤，是對相關(guān)制度的補充和完善。

三是有利于保護稀土等國家重要礦產(chǎn)資源。稀土等礦產(chǎn)資源是不可再生的重要自然資源，也是當(dāng)前和未來經(jīng)濟、科技發(fā)展的關(guān)鍵資源，戰(zhàn)略地位極為重要。長期以來，有關(guān)部門和地方政府做了大量工作，稀土等資源合理開發(fā)利用和保護基本進入健康發(fā)展軌道，但還存在違法盜采屢禁難絕等問題。對于發(fā)生違法開采的地區(qū)，根據(jù)違法開采情況對稀土、鎢等開采指標(biāo)按一定比例暫扣，根據(jù)整改落實情況再按比例退還，有利于促進地方對稀土等國家重要礦產(chǎn)資源的特殊保護。

按照《方案》要求，在具體操作時，部將在考慮行政處罰及整改落實結(jié)果的基礎(chǔ)上，根據(jù)一個地區(qū)年度內(nèi)仍處于違法狀態(tài)的自然資源違法數(shù)量，研究確定應(yīng)該暫扣的土地利用年度計劃指標(biāo)、稀土等重要礦產(chǎn)資源開采指標(biāo)、可用于耕地占補平衡的指標(biāo)和永久基本農(nóng)田儲備區(qū)指標(biāo)等數(shù)量，并在相關(guān)審批管理信息系統(tǒng)中進行暫扣。在地方整改落實并經(jīng)省級自然資源主管部門驗收合格后，退還一定比例的指標(biāo)。

考慮到土地違法行為占自然資源違法行為的絕大多數(shù)，《方案》對土地違法行為與土地利用年度計劃指標(biāo)的掛鉤機制，進一步規(guī)定了扣除的比例和土地違法行為整改到位驗收的時間節(jié)點。土地利用年度計劃按一個地區(qū)年度內(nèi)仍處于違法狀態(tài)的違法用地總量的15%暫扣，暫扣指標(biāo)數(shù)量原則上不超過部下達給該省（區(qū)、市）計劃指標(biāo)總量的10%。在2020年9月底前，省級自然資源主管部門對地方整改到位情況進行驗收，部根據(jù)地方整改落實到位情況按比例退還暫扣指標(biāo)。另外，由于國家重大交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的土地指標(biāo)是由部直接管理的，因此，該類違法占地的指標(biāo)暫扣問題由部直接處理。

為壓實省級人民政府的主體責(zé)任，確保地方對違法行為真正整改落實到位，《方案》特別要求各派駐地方的國家自然資源督察局結(jié)合督察工作進行監(jiān)督檢查，對發(fā)現(xiàn)地方整改落實到位情況存在弄虛作假的，要將有關(guān)情況及時報部。部將直接扣減退還的計劃指標(biāo)并予以通報；情節(jié)嚴(yán)重的，部將進行約談。

落實“嚴(yán)起來”要求

堅持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲

衛(wèi)片執(zhí)法工作在及時發(fā)現(xiàn)和查處違法行為、評估區(qū)域內(nèi)自然資源管理秩序，監(jiān)督檢驗地方日常執(zhí)法工作成效、分析反饋前端管理和制度設(shè)計方面存在的問題等方面有著重要作用。各級自然資源主管部門要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于自然資源管理的重要論述為指導(dǎo)，樹立“黨中央精神、國家立場、權(quán)責(zé)對等、嚴(yán)起來”的理念，敢于較真、敢于碰硬、敢于擔(dān)當(dāng)，采取強有力措施抓好落實，努力打贏自然資源保衛(wèi)戰(zhàn)。

《通知》要求，一是更加嚴(yán)格查處違法案件。要既查事也查人，既查違法事實也查決策過程。依法該立案的堅決立案，該拆除的堅決拆除，該沒收的堅決沒收，該移送的堅決移送。違法行為未依法處理到位的，不得辦理相關(guān)行政許可；依法處罰后，確需補辦手續(xù)的，要從新從高進行征地補償和收取土地出讓金及有關(guān)費用。對屬于其他執(zhí)法部門職責(zé)范圍的，要及時移交并做好記錄。對于情節(jié)惡劣、影響較大的案件，要掛牌督辦、公開通報、聯(lián)合查處。要將違法行為納入發(fā)展改革部門牽頭建立的統(tǒng)一的社會信用體系。對違法性質(zhì)惡劣、造成嚴(yán)重后果的單位或個人，要列入“黑名單”，實行聯(lián)合懲戒。

二是更加嚴(yán)肅開展約談問責(zé)。對應(yīng)由省級約談而未約談的地區(qū)，部將開展警示約談；對應(yīng)由省級問責(zé)而未啟動問責(zé)的地區(qū)，部將啟動問責(zé)。

三是更加嚴(yán)密加強組織領(lǐng)導(dǎo)。一要及時向省級人民政府報告情況，組織相關(guān)業(yè)務(wù)部門和單位，落實責(zé)任，做到機構(gòu)、人員、經(jīng)費、裝備等保障到位，共同做好衛(wèi)片執(zhí)法工作。二要嚴(yán)把工作質(zhì)量關(guān)。把技術(shù)邏輯和行政邏輯有機結(jié)合起來，嚴(yán)格規(guī)范，及時糾偏，認真開展工作督導(dǎo)、圖斑抽查和數(shù)據(jù)審核等工作，確保成果真實準(zhǔn)確。三要堅持刀刃向內(nèi)。對玩忽職守、瞞案不報、壓案不查或弄虛作假的單位和個人，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理。

自然資源部將加大監(jiān)管力度。一是各派駐地方的國家自然資源督察局，結(jié)合自然資源督察工作進行督察。二是部適時組織開展視頻培訓(xùn)、督導(dǎo)和抽查，指導(dǎo)推動工作，直接立案查處重大、典型違法案件。《方案》規(guī)定，對隨機抽查、成果審核等工作中發(fā)現(xiàn)存在弄虛作假、瞞案不報、壓案不查等問題嚴(yán)重的縣，如違法占用永久基本農(nóng)田和自然保護地面積5畝以上，或一般耕地10畝以上的，將即時開展警示約談或啟動問責(zé)。在實際工作中，對于設(shè)區(qū)市存在多個縣(市、區(qū))發(fā)生類似問題的，也將即時開展警示約談或啟動問責(zé)，逐級壓實監(jiān)管責(zé)任。因此，各級自然資源主管部門要堅決杜絕弄虛作假行為，確保工作成果真實準(zhǔn)確。