◆ 改革直奔全國(guó)“放管服”改革中遇到的“準(zhǔn)入易、準(zhǔn)營(yíng)難”“建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批難”兩大“硬骨頭”，在企業(yè)開(kāi)辦、項(xiàng)目報(bào)批兩項(xiàng)改革重點(diǎn)上取得實(shí)質(zhì)性突破

◆ 行政審批權(quán)相對(duì)集中統(tǒng)一后，權(quán)力運(yùn)行規(guī)則改變，部門(mén)間權(quán)力關(guān)系變?yōu)橄嗷ブ萍s、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)

2015年1月30日，作廢封存的59枚公章擺放在銀川市民大廳內(nèi)。彭昭之 攝

走進(jìn)位于寧夏回族自治區(qū)銀川市金鳳區(qū)的銀川市民大廳，第一眼就會(huì)注意到陳列于一樓大廳中間的一個(gè)展示柜。這是銀川市原審批公章封存展示柜。

2014年，銀川市開(kāi)啟了第一輪深化行政審批制度改革。同年12月22日，銀川市民大廳正式對(duì)外辦公。與此同時(shí)，全國(guó)省會(huì)城市首家審批局——銀川市行政審批服務(wù)局投入運(yùn)行。

銀川市開(kāi)始以行政審批“清零”工作為突破口，全力打造優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)環(huán)境。在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，推行行政審批權(quán)相對(duì)集中改革，將26個(gè)部門(mén)的150多個(gè)審批職責(zé)集中審批、集中辦理，封存廢止69枚公章（其中，原審批公章59枚），啟用“銀川市行政審批局行政審批專用章”，實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”。

2016年初，國(guó)務(wù)院對(duì)銀川市行政審批“一個(gè)窗口、一枚公章”的改革做法予以肯定，評(píng)價(jià)稱銀川行政體制改革切實(shí)做到了“簡(jiǎn)政放權(quán)到位，放管結(jié)合到位，優(yōu)化服務(wù)到位”。

2018年，銀川市又進(jìn)行了第二輪深化行政審批制度改革，推出“1+N不見(jiàn)面”審批服務(wù)新模式。

經(jīng)過(guò)兩輪行政審批制度改革，銀川市進(jìn)行的地方實(shí)踐和有益探索，尤其是第二輪改革中取得的突破性進(jìn)展和形成的改革經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)“放管服”改革提供了特色鮮明的借鑒和參考。

先集中 后集成

攻克行政審批硬骨頭

銀川市行政審批服務(wù)局在第一輪改革中，重點(diǎn)對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行歸集整合和精簡(jiǎn)優(yōu)化，對(duì)行政審批業(yè)務(wù)流程進(jìn)行“七輪瘦身”，有效解決了行政審批職能分散、行政許可權(quán)力碎片化和行政審批質(zhì)量不高的問(wèn)題，“多部門(mén)審批、多環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)、多頭跑路”狀況明顯改觀。

第二輪行政審批制度改革發(fā)揮設(shè)立行政審批服務(wù)局的體制優(yōu)勢(shì)，以企業(yè)和群眾反映最強(qiáng)烈、最突出的問(wèn)題為導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)改革創(chuàng)新，聚焦企業(yè)開(kāi)辦和項(xiàng)目報(bào)批兩個(gè)全生命周期的行政審批流程，在破解企業(yè)注冊(cè)準(zhǔn)入準(zhǔn)營(yíng)和建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批兩個(gè)重點(diǎn)難題上集中發(fā)力，通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)重組和審批事項(xiàng)的過(guò)程優(yōu)化，促進(jìn)審批事項(xiàng)由物理集中向化學(xué)融合轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)集中審批向集成審批轉(zhuǎn)變。

改革直奔全國(guó)“放管服”改革中遇到的“準(zhǔn)入易、準(zhǔn)營(yíng)難”“建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批難”兩大“硬骨頭”，在企業(yè)開(kāi)辦、項(xiàng)目報(bào)批兩項(xiàng)改革重點(diǎn)上取得實(shí)質(zhì)性突破。

通過(guò)先物理集中資源要素、再重塑業(yè)務(wù)流程和協(xié)調(diào)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，推出“企業(yè)開(kāi)辦一日辦結(jié)”模式，通過(guò)以邏輯集中促審批集成，對(duì)應(yīng)三階段重塑流程，采用三多合一創(chuàng)新舉措，有效解決項(xiàng)目報(bào)批企業(yè)多頭跑重復(fù)跑、審批環(huán)節(jié)手續(xù)繁多、辦事效率低耗時(shí)長(zhǎng)的突出問(wèn)題。

截至2018年11月初，銀川市實(shí)現(xiàn)企業(yè)開(kāi)辦平均用時(shí)1.3個(gè)工作日，建設(shè)工程項(xiàng)目從立項(xiàng)審查到施工許可最短用時(shí)26個(gè)工作日、平均用時(shí)42.8個(gè)工作日，提前完成國(guó)務(wù)院要求進(jìn)一步壓縮企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間至8.5個(gè)工作日、壓減工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間至120個(gè)工作日的部署要求，改革成效位居全國(guó)各城市前列。

審批要素重組

制作69道“便民菜單”

走進(jìn)銀川市民大廳，科技運(yùn)用的普及、高效體驗(yàn)感撲面而來(lái)。一樓大廳右側(cè)的出入境自助服務(wù)大廳人來(lái)人往，卻很少有人排隊(duì)。多臺(tái)出入境自助填表機(jī)供市民使用，市民僅需把身份證放在自動(dòng)識(shí)別處，勾選要辦理的出入境證件，20秒后一張自動(dòng)填寫(xiě)完成的證件辦理申請(qǐng)表就打印出來(lái)了。

這只是銀川市民大廳內(nèi)“銀川速度”的一個(gè)體現(xiàn)。

從體制支撐入手，銀川市行政審批制度第一輪改革重在部門(mén)間體制改革，設(shè)立行政審批服務(wù)局相對(duì)集中行政審批權(quán)；第二輪改革重在部門(mén)內(nèi)體制改革，將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從按政府組成部門(mén)設(shè)置到按服務(wù)對(duì)象辦事設(shè)置，從原有的合并同類項(xiàng)到結(jié)構(gòu)性重組，重新設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)立市場(chǎng)服務(wù)、項(xiàng)目立項(xiàng)審查、施工許可、勘察驗(yàn)收、企業(yè)項(xiàng)目服務(wù)、業(yè)務(wù)督辦等處室。

這一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的重大調(diào)整，正是基于方便群眾企業(yè)辦事出發(fā)，從部門(mén)視角變?yōu)橛脩粢暯?，為后續(xù)一系列機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新提供了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)和體制保障，促進(jìn)了辦成事、辦好事，取得了群眾公認(rèn)的良好效果。

科學(xué)配置行政審批權(quán)、科學(xué)優(yōu)化行政審批流程，基點(diǎn)在于厘清行政審批事項(xiàng)的基本要素。銀川市行政審批服務(wù)局創(chuàng)造性地把行政審批事項(xiàng)解構(gòu)為18個(gè)基本要素，這既為行政審批流程的精簡(jiǎn)、優(yōu)化提供了最基本遵循，也為實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化提供了條件和保證。

第二輪改革中，銀川市行政審批服務(wù)局正是基于審批要素的厘定和優(yōu)化組合，才能按照對(duì)企、對(duì)私事項(xiàng)的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度和服務(wù)對(duì)象性質(zhì)，分類制作69道“便民菜單”，推出滿足不同市場(chǎng)主體個(gè)性化需求的“1+N多證聯(lián)辦”。

先集權(quán)、后分權(quán)，是銀川“以行政權(quán)力科學(xué)配置為先導(dǎo)”的最鮮明特征、最突出標(biāo)志。正是盡可能集中行政審批權(quán)，才能在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)科學(xué)配置行政審批權(quán)，才能“有心有力”推動(dòng)行政審批流程再造，才能發(fā)揮商事服務(wù)大廳和投資項(xiàng)目服務(wù)大廳功效，聚焦企業(yè)開(kāi)辦和項(xiàng)目報(bào)批兩個(gè)全生命周期，進(jìn)行全鏈條要素的集約集成。

壓縮工程建設(shè)項(xiàng)目時(shí)限是全國(guó)“放管服”改革的硬骨頭，銀川市行政審批服務(wù)局采取事項(xiàng)“進(jìn)局”或“進(jìn)廳”的方式，以邏輯集中促審批集成，才得以率先破局。

銀川市分階段推進(jìn)兩輪行政審批制度改革，由物理組合到化學(xué)重組，再到聚合反應(yīng)，逐步深入，這既是客觀條件約束下必然經(jīng)歷的改革步驟，也是實(shí)行行政審批權(quán)相對(duì)集中統(tǒng)一改革的穩(wěn)妥有效策略。

第一輪改革，主要依托審批服務(wù)大廳歸集審批事項(xiàng)進(jìn)廳，重點(diǎn)對(duì)駐廳事項(xiàng)的審批流程進(jìn)行物理重組，由多元審批變?yōu)橐辉獙徟?。這輪改革對(duì)原審批模式?jīng)]有進(jìn)行顛覆性再造，依然遇到“準(zhǔn)入易、準(zhǔn)營(yíng)難”“項(xiàng)目報(bào)批難”的頑疾。

第二輪改革，圍繞“辦成一件事”做文章，統(tǒng)籌推進(jìn)組織重構(gòu)、權(quán)限重設(shè)和流程重塑，以需求和問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)原有審批模式進(jìn)行再造。

這兩輪改革必須分階段實(shí)施，持續(xù)改革繼續(xù)革命。如果不經(jīng)歷第一輪改革直接躍升第二輪改革，客觀上條件并不成熟，新組建的行政審批服務(wù)局需要一個(gè)磨合過(guò)程才能運(yùn)轉(zhuǎn)流暢，同時(shí)員工隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力也無(wú)法跟上改革需求。

如果改革只停留在第一輪，而不將審批權(quán)限和審批事項(xiàng)進(jìn)一步向?qū)徟?wù)局集中，改革就會(huì)成為“夾生飯”，不進(jìn)則退，難以發(fā)揮行政審批服務(wù)局的體制優(yōu)勢(shì)，改革成效會(huì)大打折扣。

“一章”管審批，

推動(dòng)“一網(wǎng)”數(shù)據(jù)共享

第一次走進(jìn)銀川市民大廳，市民張麗君有點(diǎn)不知所措。工作人員手把手教她填表，引導(dǎo)她到服務(wù)窗口，幫她順利辦理了藥品經(jīng)營(yíng)許可證注冊(cè)地址變更。

貼心的服務(wù)，讓張麗君心情舒暢。早在2018年初，銀川市民大廳就增設(shè)了“引導(dǎo)服務(wù)”，由工作人員為辦事群眾提供一對(duì)一的指引、咨詢和幫辦服務(wù)。

踐行以人民為中心的發(fā)展理念是改革的邏輯起點(diǎn)。銀川市行政審批制度第一輪改革著力解決群眾辦事“多頭跑”“反復(fù)跑”的問(wèn)題，第二輪改革聚焦企業(yè)開(kāi)辦和項(xiàng)目報(bào)批兩個(gè)全生命周期流程。改革始終緊盯群眾辦事的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，對(duì)癥下藥，真正做到為民、便民、利民、惠民。

行政審批制度改革是政府的自我革命，涉及權(quán)力重構(gòu)、利益重配和組織重設(shè)，必然面臨很多阻力及改革中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。從全國(guó)改革實(shí)踐看，一些地方行政審批局成立后難以有效運(yùn)行，關(guān)鍵因素之一便是一把手對(duì)改革的認(rèn)識(shí)模糊，措施抓得不緊，碰到“骨頭”不敢啃，遇到問(wèn)題“踢皮球”，拖延改革貽誤戰(zhàn)機(jī)。

實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)相對(duì)集中統(tǒng)一，是推進(jìn)行政審批制度改革的重要舉措。設(shè)立行政審批服務(wù)局，打破原有的政府體制構(gòu)架和長(zhǎng)期形成的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，這項(xiàng)改革的核心要義為權(quán)力重構(gòu)帶來(lái)了體制優(yōu)勢(shì)，釋放了體制紅利。

銀川市將行政審批權(quán)先集中再重構(gòu)，即集中統(tǒng)一原來(lái)分散在各個(gè)部門(mén)的權(quán)力為一個(gè)部門(mén)內(nèi)部?jī)?yōu)化重組，將行政審批制度改革外部阻力內(nèi)部化、部門(mén)化，最大程度降低改革阻力和協(xié)調(diào)成本。

例如，優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目審批流程的改革需要配合的部門(mén)多、觸動(dòng)的利益大、協(xié)調(diào)的成本高，很多地方難以破局發(fā)力。

銀川市推動(dòng)這項(xiàng)改革的優(yōu)勢(shì)就在于，將相關(guān)審批權(quán)限相對(duì)集中于一個(gè)部門(mén)內(nèi)，不僅可以充分整合資源要素、打破前后置程序來(lái)優(yōu)化流程，而且改革中的磨合、修改、調(diào)試過(guò)程不再需要反復(fù)在橫向、縱向間協(xié)調(diào)溝通，通過(guò)一個(gè)部門(mén)甚至一個(gè)處室就可以完成，祛除了原有的利益藩籬，大大壓縮了協(xié)調(diào)成本。

行政審批權(quán)相對(duì)集中統(tǒng)一后，權(quán)力運(yùn)行規(guī)則發(fā)生改變，部門(mén)間權(quán)力關(guān)系變?yōu)橄嗷ブ萍s、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)。新成立的行政審批服務(wù)局只有持續(xù)不斷地優(yōu)化改革、只有改革成果真正惠及百姓和企業(yè)、只有讓權(quán)力在公開(kāi)透明規(guī)范的環(huán)境中運(yùn)行，才能賦予行政審批服務(wù)局存在的基礎(chǔ)和必要性。

因此，行政審批服務(wù)局從成立起便天然具有改革的主動(dòng)性和服務(wù)的主動(dòng)性，體制優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步點(diǎn)燃改革激情，充分釋放體制活力。

銀川市在第二輪改革中推出準(zhǔn)營(yíng)類“1+N”審批，幾乎涉及原來(lái)的所有審批部門(mén)，現(xiàn)在只需一個(gè)處室牽頭，便在2個(gè)月內(nèi)完成所有改革流程再造，完全得益于這種體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)。

從改革過(guò)程看，銀川市在“一枚印章管審批”的行政審批服務(wù)局模式下，較早實(shí)現(xiàn)了階段性的“一門(mén)”，關(guān)聯(lián)事項(xiàng)由政務(wù)服務(wù)中心模式的多部門(mén)串聯(lián)，優(yōu)化為行政審批服務(wù)局內(nèi)部處室間的并聯(lián)式流轉(zhuǎn)。

同時(shí)，借助技術(shù)手段促進(jìn)行政審批服務(wù)局與“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融合，推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”、全流程網(wǎng)上審批、“云證照”應(yīng)用、24小時(shí)自助終端、“審管信息互動(dòng)平臺(tái)”等信息化建設(shè)，有效推行集成服務(wù)、并聯(lián)審批、部門(mén)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)線下線上功能互補(bǔ)、窗口服務(wù)與自助服務(wù)相結(jié)合，進(jìn)一步鞏固“一枚印章管審批”的體制優(yōu)勢(shì)。

銀川市的改革實(shí)踐表明，只有在“一枚印章管審批”的體制優(yōu)勢(shì)下，才能更好推動(dòng)“一張網(wǎng)”的數(shù)據(jù)共享應(yīng)用；只有在“一張網(wǎng)”的技術(shù)支撐下，才能充分釋放“一枚印章管審批”的體制優(yōu)勢(shì)。

先線下后線上，從“一章”到“一網(wǎng)”，線上線下相結(jié)合、“一章”“一網(wǎng)”深度融合，這既是銀川市在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域建立數(shù)字政府的獨(dú)特路徑，也為信息技術(shù)支撐條件相對(duì)薄弱的地方提供了借鑒參考。（作者：宋世明 呂洪業(yè) 馬長(zhǎng)俊 作者單位：中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院））