《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)債券市場(chǎng)執(zhí)法工作有關(guān)問題的意見》發(fā)布——
債券市場(chǎng)將開統(tǒng)一執(zhí)法新局

近年來，我國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)展迅速，總體平穩(wěn)規(guī)范。但由于歷史原因，我國(guó)債券市場(chǎng)監(jiān)管存在分割現(xiàn)象，不同的債券品種屬于不同監(jiān)管部門核準(zhǔn)或注冊(cè)，并在不同的債券市場(chǎng)發(fā)行和流通，形成了“兩個(gè)市場(chǎng)、多頭監(jiān)管”局面。因此，市場(chǎng)各方不斷呼吁，盡早建立債券市場(chǎng)統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自律管理手段與行政監(jiān)管手段、司法手段有效銜接，以進(jìn)一步提升監(jiān)管效力和威懾力——

日前，中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)債券市場(chǎng)執(zhí)法工作有關(guān)問題的意見》，以強(qiáng)化債市監(jiān)管執(zhí)法，加強(qiáng)協(xié)同配合，建立統(tǒng)一的債券市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)制。

近年來，我國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)展迅速，總體平穩(wěn)規(guī)范。截至2018年10月末，債券市場(chǎng)余額達(dá)到83.8萬億元，位居全球第三、亞洲第二，公司信用類債券余額位居全球第二、亞洲第一。與此同時(shí)，債券市場(chǎng)也出現(xiàn)了一些違法違規(guī)行為，需要進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范。

多頭監(jiān)管呼吁統(tǒng)一執(zhí)法

由于歷史原因，我國(guó)債券市場(chǎng)監(jiān)管存在分割現(xiàn)象，不同的債券品種屬于不同監(jiān)管部門核準(zhǔn)或注冊(cè)，并在不同的債券市場(chǎng)發(fā)行和流通，形成了“兩個(gè)市場(chǎng)、多頭監(jiān)管”局面。

“兩個(gè)市場(chǎng)”指的是銀行間債券市場(chǎng)和交易所債券市場(chǎng)。央行負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行間債券市場(chǎng)，包括央票、金融債、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等。其中，非金融企業(yè)債務(wù)融資工具又由中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)實(shí)行自律性監(jiān)管；證監(jiān)會(huì)則監(jiān)管交易所債券市場(chǎng)，包括公司債、可轉(zhuǎn)債等；財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)債、地方債等；發(fā)改委負(fù)責(zé)企業(yè)債等。此外，銀保監(jiān)會(huì)還負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融債等。

盡管各部門的監(jiān)管范圍有大致的劃分，但監(jiān)管中的“交叉地帶”仍然難以避免。在出現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)，誰來管就成了大問題。目前，債券市場(chǎng)現(xiàn)有的自律組織——銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)也在發(fā)揮作用，雖然協(xié)會(huì)能查處和懲戒違規(guī)機(jī)構(gòu)，但對(duì)于一些惡意違約的企業(yè)，僅通過自律管理層面的處分仍然不夠。一方面，懲戒的手段有限；另一方面，對(duì)于一些嚴(yán)重違規(guī)甚至涉嫌違法的案件，自律處分的力度不足。因此，多年來市場(chǎng)各方不斷呼吁，盡早建立債券市場(chǎng)統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自律管理手段與行政監(jiān)管手段、司法手段有效銜接，以進(jìn)一步提升監(jiān)管效力和威懾力。

近年來，債市統(tǒng)一執(zhí)法也在逐步推進(jìn)。早在2012年2月份，國(guó)務(wù)院決定成立央行牽頭，發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)參加的公司信用類債券部際協(xié)調(diào)機(jī)制。2016年9月份，時(shí)任中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)的周小川明確表示，要發(fā)揮公司信用類債券部際協(xié)調(diào)機(jī)制作用，形成集中統(tǒng)一、監(jiān)管有效的債券市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)制。2017年11月份，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立，旨在強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，強(qiáng)化金融監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮各監(jiān)管部門合力。

市場(chǎng)人士呼吁，只有建立良好的債券市場(chǎng)統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)制，將內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱、虛假信息披露等涉嫌違反《證券法》的案件移交證監(jiān)會(huì)等行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由其運(yùn)用行政處罰手段查處，將涉嫌違法犯罪案件移交司法機(jī)關(guān)，對(duì)違法案件審判，大幅提高發(fā)行人及相關(guān)中介機(jī)構(gòu)的違法成本，才能真正對(duì)涉嫌違法犯罪機(jī)構(gòu)及個(gè)人起到震懾作用，維護(hù)債券市場(chǎng)的有效運(yùn)行，保護(hù)債券投資者的合法權(quán)益。

執(zhí)法工作統(tǒng)一到證監(jiān)會(huì)

此次，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)債券市場(chǎng)執(zhí)法工作有關(guān)問題的意見》落地后，市場(chǎng)呼吁已久的債市執(zhí)法機(jī)制統(tǒng)一最終落地。

《意見》明確，證監(jiān)會(huì)依法對(duì)銀行間債券市場(chǎng)、交易所債券市場(chǎng)違法行為開展統(tǒng)一執(zhí)法工作，對(duì)涉及公司債券、企業(yè)債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具、金融債券等各類債券品種的信息披露違法違規(guī)、內(nèi)幕交易、操縱證券市場(chǎng)以及其他違反《證券法》的行為，依據(jù)《證券法》有關(guān)規(guī)定予以認(rèn)定和行政處罰。在案件調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

東方金誠(chéng)評(píng)級(jí)副總監(jiān)俞春江表示，《意見》的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)債券市場(chǎng)監(jiān)督管理制度更為完善，債券市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展有望提速。債券市場(chǎng)監(jiān)督管理“一致行動(dòng)人”的形象更為具體和明確——央行、證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、交易商協(xié)會(huì)等組成對(duì)債券市場(chǎng)監(jiān)督管理的“一致行動(dòng)人”，采取聯(lián)合行動(dòng)、共享信息、強(qiáng)化監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)依法對(duì)銀行間債券市場(chǎng)、交易所債券市場(chǎng)違法行為開展統(tǒng)一的執(zhí)法工作，央行、發(fā)改委、交易商協(xié)會(huì)等積極支持證監(jiān)會(huì)的統(tǒng)一執(zhí)法工作。

在統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)制下，各監(jiān)管部門對(duì)債券市場(chǎng)的行政監(jiān)管職責(zé)，以及自律組織的自律管理工作職能則保持不變。《意見》明確，央行、證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委繼續(xù)按現(xiàn)行職責(zé)分工做好債券市場(chǎng)行政監(jiān)管，債券市場(chǎng)自律組織及其他市場(chǎng)參與機(jī)構(gòu)做好自律管理等相關(guān)工作。這意味著，在日常的行政監(jiān)管方面，仍沿用原有的分工，相關(guān)監(jiān)管規(guī)則也保持不變。

“統(tǒng)一債券市場(chǎng)執(zhí)法體系是建設(shè)統(tǒng)一債券市場(chǎng)的重要基礎(chǔ)工作。”興業(yè)研究何帆認(rèn)為，從投資者保護(hù)看，債市統(tǒng)一監(jiān)管也有助于降低目前債市仍然存在的信息不對(duì)稱、投資者保護(hù)弱等問題，提升投資者信心。反過來，債市的健康發(fā)展也有助于債券市場(chǎng)更好發(fā)揮支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資、風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的核心功能。

債券市場(chǎng)監(jiān)管升級(jí)

“統(tǒng)一執(zhí)法框架下，預(yù)計(jì)債券市場(chǎng)執(zhí)法力度將顯著加強(qiáng)。”俞春江認(rèn)為，在明確了證監(jiān)會(huì)對(duì)債券市場(chǎng)的統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)、進(jìn)一步明確了債券市場(chǎng)監(jiān)督管理“一致行動(dòng)人”在執(zhí)法過程中各自職責(zé)之后，銀行間債券市場(chǎng)彌補(bǔ)了執(zhí)法短板，將有效敦促債券市場(chǎng)參與者規(guī)范債券相關(guān)行為，提高債券市場(chǎng)的規(guī)范性和運(yùn)行效率，預(yù)計(jì)統(tǒng)一監(jiān)管框架下的配套規(guī)則還將陸續(xù)出臺(tái)，為債券市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管夯實(shí)基礎(chǔ)。

今年以來，債券市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)際上已經(jīng)悄然升級(jí)。證監(jiān)會(huì)公布的最新數(shù)據(jù)顯示，2018年至今，證監(jiān)會(huì)已經(jīng)查辦債券市場(chǎng)違法違規(guī)案件6起，涉及欺詐發(fā)行、虛假陳述、操縱市場(chǎng)等行為。證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，相關(guān)案件顯示，債券違法違規(guī)行為侵害投資者合法權(quán)益，損害債券市場(chǎng)信用基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)債券執(zhí)法工作，有效查處債券違法違規(guī)行為，是促進(jìn)我國(guó)債券市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。

在銀行間市場(chǎng)，今年以來罰單也不斷。8月17日，交易商協(xié)會(huì)給予大公評(píng)級(jí)嚴(yán)重警告處分，責(zé)令其限期整改，并暫停債務(wù)融資工具市場(chǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)一年。記者根據(jù)公開信息統(tǒng)計(jì)，今年前11個(gè)月，已有35家發(fā)行人受到自律處分，其中有5家發(fā)行人被暫停了一定期限的相關(guān)業(yè)務(wù)。

在行業(yè)自律方面，交易商協(xié)會(huì)此前也表示，將進(jìn)一步完善自律處分規(guī)則，重點(diǎn)對(duì)立案流程、立案標(biāo)準(zhǔn)、累犯加重、數(shù)罪并罰、具有酌定減輕情節(jié)的減輕處分制度等開展深入研究，力求違規(guī)事實(shí)和處分結(jié)果對(duì)應(yīng)更清晰，自律處分的裁量標(biāo)準(zhǔn)更精確。同時(shí)，繼續(xù)加大違規(guī)案件特別是典型違規(guī)案件的自律調(diào)查深度，對(duì)發(fā)行人及相關(guān)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施及時(shí)、有效懲戒，不斷提高市場(chǎng)參與主體的“違規(guī)成本”，提升市場(chǎng)懲戒效果，切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)秩序、保護(hù)投資者合法權(quán)益。

對(duì)于債市接下來的執(zhí)法工作，證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步，證監(jiān)會(huì)將全面落實(shí)《意見》相關(guān)要求，進(jìn)一步深化與人民銀行、發(fā)改委等部門的執(zhí)法協(xié)作，積極構(gòu)建分工明確、密切配合、協(xié)同有效的協(xié)作機(jī)制，不斷完善制度安排，按照依法全面從嚴(yán)監(jiān)管的總體要求，積極穩(wěn)妥地開展債券市場(chǎng)統(tǒng)一執(zhí)法工作。（記者 陳果靜）