2018年3月27日，安徽貴池前江工業(yè)園長江沿線碼頭，海易物流園內(nèi)堆積的不明固廢。新華社發(fā)

吉林省長春市，黑臭水體專項督查人員在水溝采樣。新華社發(fā)

2018年6月24日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》發(fā)布，對當前我國的環(huán)境形勢進行了客觀總結(jié)，其中提到，“區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風險凸顯”。

風險因其未發(fā)生、突發(fā)性強、待證實等不確定性，是全面建成小康社會中最為考驗管理能力的重要一環(huán)。而環(huán)境風險作為牽涉民生、防控難度較高的一個領(lǐng)域，近年來備受關(guān)注?；仡欉^去的一系列環(huán)保案例可以看出，常見的霧霾、黑臭水體、污染土壤、濕地破壞等現(xiàn)象都有可能逐漸形成環(huán)境風險，影響國家安全和社會穩(wěn)定，成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題。因此，積極探討我國當前各類規(guī)劃、項目應(yīng)當如何針對環(huán)境風險提前研判和科學管控，意義重大。

環(huán)境風險認知不足重視不夠

從今年以來的中央環(huán)保督察“回頭看”公開曝光的一些案件來看，一些地方的政府和企業(yè)對于“環(huán)境風險”的認知或準備不足，重視程度不夠，缺乏“千里之堤毀于蟻穴”的防范意識。

2018年4月17日，央視報道山西三維集團違規(guī)傾倒、排放工業(yè)廢渣、廢水，嚴重污染周圍環(huán)境，使得周邊居民多年投訴，苦不堪言；4月20日，作為全國農(nóng)藥行業(yè)的大型企業(yè)，江蘇輝豐生物農(nóng)業(yè)股份有限公司因非法處置危險廢物、偷排高濃度有害廢水而被生態(tài)環(huán)境部通報批評，而該企業(yè)毗鄰的大豐港正是麋鹿的自然保護區(qū)；5月，“清廢行動2018”發(fā)現(xiàn)，長江經(jīng)濟帶城市沿岸的1410個固體廢物堆存點，混有大量危廢品或廢棄的化學品，且離大江大河較近，污染物隨雨水形成地表徑流污染，造成流經(jīng)土地和地下水污染；6月20日，內(nèi)蒙古自治區(qū)有關(guān)部門和巴彥淖爾市對烏梁素海生態(tài)規(guī)劃的編制審批中，忽視9萬畝養(yǎng)殖項目造成的農(nóng)業(yè)面源污染，未制定實質(zhì)性長期性措施，使得養(yǎng)殖區(qū)水質(zhì)長期處于V類，影響當?shù)孛癖娚钣盟?/p>

上述案例無疑為環(huán)境風險管理敲響了警鐘，暴露了個別地方政府在環(huán)境風險管理上存在重視程度不夠，在地方規(guī)劃方案的審批中對于“環(huán)境風險”把握模糊等問題。按照我國《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》和《建設(shè)項目環(huán)境影響評價》中的有關(guān)規(guī)定，對于涉有毒有害和易燃易爆物質(zhì)的企業(yè)項目，必須進行環(huán)境風險預評價，對易形成環(huán)境風險的累積性問題需要分析和預警。然而，從當前暴露出來的環(huán)境風險管理問題來看，多呈現(xiàn)出“被動型”“事件驅(qū)動型”等特征，一些企業(yè)根據(jù)立項審批、安監(jiān)需要出臺了一系列環(huán)境風險防控措施，但卻存在風險源識別不清、累積性長期性風險預測不準、風險應(yīng)急方案無可操作性等問題，對環(huán)境風險評價并未落到實處。

風險管理逐步發(fā)展仍須完善

環(huán)境風險管理是隨著對污染的關(guān)注以及相關(guān)毒理學、流行病學等基礎(chǔ)研究的發(fā)展而建立起來的，最初主要集中于突發(fā)環(huán)境事故造成的環(huán)境風險，特別是對人體健康造成的風險。近年來，隨著生態(tài)文明理念的深入人心，當前的環(huán)境風險拓展為生態(tài)風險評價，包括環(huán)境污染造成的生態(tài)系統(tǒng)功能損害等。

回顧我國環(huán)境風險管理的政策演進，呈現(xiàn)出如下軌跡路線：2011年，“十二五”規(guī)劃首次提出“防范環(huán)境風險”，同年《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》提出了“建設(shè)更加高效的環(huán)境風險管理和應(yīng)急救援體系”要求；2015年，《中華人民共和國國家安全法》將“環(huán)境安全”提升至國家安全層面，新環(huán)保法強調(diào)“國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風險評價制度”；2016年，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出“系統(tǒng)構(gòu)建事前嚴防、事中嚴管、事后處置的全過程、多層級風險防范體系”，許多專家在同年的G20峰會上將環(huán)境風險納入影響金融風險的指標體系中，環(huán)境風險測評成為信貸風險的重要組成部分，并構(gòu)建了相應(yīng)的評估指標體系……可以說，環(huán)境風險管理在近年來的地位和作用逐步提升，得到前所未有的重視和關(guān)注。

作為行業(yè)標準，我國2004年頒布的《建設(shè)項目環(huán)境風險評價技術(shù)導則》是國內(nèi)首個用于建設(shè)項目環(huán)境風險評價的技術(shù)導則。該導則中的“環(huán)境風險評價”主要是針對建設(shè)項目在建設(shè)和運行期間發(fā)生的可預測突發(fā)性事件或事故引起的有毒有害、易燃易爆等物質(zhì)的泄露，或突發(fā)事件產(chǎn)生的新有毒有害物質(zhì)所造成的對人身安全與環(huán)境影響和損害進行評價，并提出防范、應(yīng)急與減緩措施。然而，這一導則主要還是針對突發(fā)性事件進行防范，傾向于事故“概率性”預測，而缺乏對環(huán)境風險的預測防范，容易使得應(yīng)急預案做得“大而全”卻缺乏針對性、管理規(guī)則偏于粗糙，可能影響項目在防范環(huán)境風險中的效果，因此仍須進一步修改和完善。

精細化防范未來環(huán)境風險

近年來的一樁樁環(huán)境風險事件，既暴露出對環(huán)境風險評價的忽視，也反映出環(huán)境風險管理的任重道遠。筆者建議：未來的環(huán)境風險管理需要在“精細”上下足功夫，可以從以下四方面防范：

一是設(shè)定環(huán)境風險管理中的優(yōu)先級。不少環(huán)境風險事件的爆發(fā)是由于沒有準確識別出環(huán)境風險因子，在風險評估報告中將一切可能產(chǎn)生風險的因子不分輕重緩急地統(tǒng)一羅列，造成“胡子眉毛一把抓”。因此，企業(yè)在進行風險評價時，應(yīng)區(qū)分風險因子的“優(yōu)先級”，對最大隱患進行精準識別，重點細化應(yīng)對措施。

二是增強法律法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性，補充法律法規(guī)相關(guān)空白。現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)有環(huán)境風險防控內(nèi)容，但在《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律條款中，并沒有明確對“風險”進行約束，對污染事故的應(yīng)急條款、處置善后，涉及長期、慢性的生態(tài)風險和健康風險防控也都沒有明確說明。

三是基于健康風險和生態(tài)風險，設(shè)計環(huán)境基準和標準體系。公眾是最終環(huán)境風險的感知者，環(huán)境風險管理的標準應(yīng)建立在公眾可接受的風險水平之上?；谝延协h(huán)境風險復原突發(fā)事件場景并建立事故案例庫，讓受眾在案例模擬中感知風險程度，政府通過獲取公眾反饋調(diào)整風險基準線或行業(yè)標準。

四是建立透明的風險防范機制。將利益相關(guān)方納入風險管理，形成多主體共同參與的環(huán)境風險交流體系，用專業(yè)知識告知風險源和暴露途徑，測試公眾對突發(fā)風險的感知和判斷，以此調(diào)節(jié)政策文件及標準中規(guī)定的可接受水平；建立利益相關(guān)方的溝通協(xié)調(diào)機制，做好全面的風險應(yīng)對和應(yīng)急準備，將可能受到風險影響的主體納入應(yīng)急方案的決策部署中。（作者：劉瀚斌，系復旦大學環(huán)境經(jīng)濟研究中心博士）