市場監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于建議糾正內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳濫用行政權(quán)力排除限制競爭有關(guān)行為的函
市監(jiān)價監(jiān)函〔2018〕412號

內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳：

根據(jù)舉報，我局對內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳在推進(jìn)全區(qū)印章治安管理信息系統(tǒng)整合聯(lián)網(wǎng)及推廣使用新型防偽印章工作中，涉嫌濫用行政權(quán)力排除限制競爭的案件進(jìn)行了調(diào)查。

現(xiàn)已查明，2013年4月23日，內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳印發(fā)《全區(qū)印章治安管理信息系統(tǒng)整合聯(lián)網(wǎng)及推廣使用新型防偽印章實施方案》（內(nèi)公辦〔2013〕60號，以下簡稱“60號文”），直接指定內(nèi)蒙古恭安金豐網(wǎng)絡(luò)印章科技有限責(zé)任公司（簡稱金豐公司）統(tǒng)一負(fù)責(zé)全區(qū)新型防偽印章系統(tǒng)軟件的開發(fā)建設(shè)。在執(zhí)行“60號文”過程中，內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳采取各種措施強制各盟市公安機關(guān)和刻章企業(yè)卸載正在使用的、經(jīng)公安部檢測通過的系統(tǒng)軟件，統(tǒng)一安裝金豐公司開發(fā)的系統(tǒng)軟件，并要求刻章企業(yè)向金豐公司購買刻章設(shè)備和裝有加密電子芯片的硬質(zhì)章材。

我局認(rèn)為，內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳上述做法排除和限制了印章治安管理信息系統(tǒng)軟件市場以及刻章設(shè)備、章材市場的競爭，侵犯了各盟市公安機關(guān)和刻章企業(yè)的自主選擇權(quán)，人為增加了企業(yè)刻章生產(chǎn)成本，不合理地推高了印章價格。相關(guān)行為違反了《反壟斷法》第八條“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭”的規(guī)定，屬于《反壟斷法》第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品”的行為和第三十七條所列“制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定”的行為。

我局在調(diào)查結(jié)束后，向內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳反饋了案件定性依據(jù)和結(jié)論，以及相關(guān)整改建議，包括：1.廢止或者修改“60號文”排除限制競爭的相關(guān)規(guī)定；2.撤銷與金豐公司簽訂的《新型防偽印章治安管理信息系統(tǒng)建設(shè)合同》；3.停止濫用行政權(quán)力，強迫各盟市公安機關(guān)安裝金豐公司系統(tǒng)軟件、卸載已有系統(tǒng)軟件，強迫刻章企業(yè)向金豐公司購買章材和刻章設(shè)備的行為等。內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳表示完全接受并積極整改，但至今未向我局報送具體的整改方案，也未開展實質(zhì)性整改工作。

依據(jù)《反壟斷法》第五十一條關(guān)于“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議”的規(guī)定，現(xiàn)建議內(nèi)蒙古自治區(qū)政府責(zé)令公安廳改正相關(guān)行為。案件主要事實和具體整改建議附后。

請于2018年7月10日前將有關(guān)整改情況函告我局。

附件：內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳濫用行政權(quán)力排除限制競爭的主要事實和整改建議。

市場監(jiān)管總局辦公廳
2018年6月19日

附件

內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳濫用行政權(quán)力
排除限制競爭的主要事實和整改建議

一、案件基本事實

2013年3月，內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳（以下簡稱內(nèi)蒙古公安廳）與內(nèi)蒙古恭安金豐網(wǎng)絡(luò)印章科技有限責(zé)任公司（以下簡稱金豐公司）簽訂了《新型防偽印章治安管理信息系統(tǒng)建設(shè)合同》，約定由金豐公司提供經(jīng)公安部檢測合格的新型防偽印章治安管理信息系統(tǒng)軟件，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全區(qū)印章治安管理信息系統(tǒng)（以下簡稱印章系統(tǒng)）的升級改造和整合聯(lián)網(wǎng)，并由金豐公司向全區(qū)所有的刻章企業(yè)供應(yīng)符合國家有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的章材和芯片；內(nèi)蒙古公安廳為印章系統(tǒng)提供場地、環(huán)境以及政策支持，協(xié)調(diào)自治區(qū)有關(guān)部門和盟市治安管理部門，為系統(tǒng)建設(shè)、運行、推廣、維護(hù)提供必要條件。

2013年4月23日，內(nèi)蒙古公安廳向各盟市公安局下發(fā)了《全區(qū)印章治安管理信息系統(tǒng)整合聯(lián)網(wǎng)及推廣使用新型防偽印章實施方案》（內(nèi)公辦〔2013〕60號，以下簡稱“60號文”），決定按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一建設(shè)”原則，對全區(qū)印章系統(tǒng)進(jìn)行升級改造和整合聯(lián)網(wǎng)，明確規(guī)定“依照政府采購程序，金豐公司為全區(qū)新型防偽印章系統(tǒng)建設(shè)項目中標(biāo)單位，負(fù)責(zé)新型防偽印章系統(tǒng)軟件的開發(fā)建設(shè)”，要求“各地積極支持配合金豐公司建設(shè)維護(hù)全區(qū)印章系統(tǒng)管理平臺，杜絕自行其是、各自為政”。但經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，選擇金豐公司作為印章系統(tǒng)建設(shè)單位，并未履行任何招投標(biāo)程序。

“60號文”出臺后，內(nèi)蒙古公安廳多次要求各盟市公安局盡快落實文件要求，卸載正在使用并經(jīng)公安部檢測通過的系統(tǒng)軟件，安裝使用金豐公司的系統(tǒng)軟件，并要求全區(qū)刻章企業(yè)統(tǒng)一向金豐公司采購符合國家有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的章材、芯片以及配套硬件設(shè)備等。2017年1月6日，內(nèi)蒙古公安廳再次向各盟市公安局下發(fā)《關(guān)于落實自治區(qū)黨委巡視組意見強力推動印章系統(tǒng)建設(shè)的通知》（內(nèi)公網(wǎng)傳〔2017〕260號），要求“對于已完成金豐系統(tǒng)安裝調(diào)試卻仍在使用舊系統(tǒng)運行的盟市，要切實采取措施，淘汰舊系統(tǒng)，啟用新系統(tǒng)；對于至今尚未安裝金豐系統(tǒng)的盟市，要迅速采取制定貫徹落實措施，明確責(zé)任部門、責(zé)任人，抓緊時間落實”。在內(nèi)蒙古公安廳的督促下，截至目前，除包頭市外，其他11個盟市均已安裝金豐公司的系統(tǒng)軟件，或者由原系統(tǒng)軟件供應(yīng)商與金豐公司共同建設(shè)。

“60號文”出臺前后內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟市印章系統(tǒng)一覽表

二、案件定性分析

內(nèi)蒙古公安廳的相關(guān)做法，違反了《反壟斷法》第八條“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭”的規(guī)定，屬于《反壟斷法》第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品”的行為和第三十七條所列“制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定”的行為。

（一）排除和限制了印章系統(tǒng)軟件市場的競爭

1.各地公安機關(guān)和刻章企業(yè)在選擇印章系統(tǒng)軟件上擁有自主權(quán)。2000年4月，公安部頒布《印章治安管理信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），并下發(fā)《關(guān)于貫徹執(zhí)行<印章治安管理信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)>的通知》（公通字〔2000〕36號），要求各地公安機關(guān)認(rèn)真貫徹執(zhí)行《標(biāo)準(zhǔn)》，所應(yīng)用的印章系統(tǒng)軟件必須經(jīng)過公安部檢測并符合《標(biāo)準(zhǔn)》，同時嚴(yán)禁借推廣應(yīng)用印章系統(tǒng)為名，強制更換印章或推行“防偽印章”。2001年8月31日，公安部又下發(fā)《關(guān)于規(guī)范印章治安管理信息系統(tǒng)建設(shè)的通知》（公傳發(fā)〔2001〕2512號，以下簡稱“公安部2512號文”），明確要求“嚴(yán)禁獨家壟斷。各省、自治區(qū)、直轄市必須通過公開招標(biāo)的方式，選擇3家以上的系統(tǒng)軟件在本省范圍內(nèi)供各地、州、市推廣使用”。因此，各地公安機關(guān)和刻章企業(yè)在選擇系統(tǒng)軟件上擁有一定的自主權(quán)?！?0號文”出臺前，內(nèi)蒙古自治區(qū)10個盟市自行選擇了經(jīng)公安部檢測評估合格的系統(tǒng)軟件，在各自轄區(qū)內(nèi)建立了印章系統(tǒng)。自治區(qū)印章系統(tǒng)軟件市場是競爭性、開放性的。

2.內(nèi)蒙古公安廳相關(guān)做法排除和限制了系統(tǒng)軟件市場競爭，形成并強化了金豐公司的壟斷地位?！?0號文”規(guī)定由一家企業(yè)統(tǒng)一建設(shè)全區(qū)印章系統(tǒng)，本身就違背了“公安部2512號文”的精神和要求，而且未經(jīng)招投標(biāo)程序直接指定金豐公司，剝奪了其他系統(tǒng)軟件供應(yīng)商參與競爭的機會，也侵犯了各盟市公安機關(guān)和刻章企業(yè)自主選擇系統(tǒng)軟件的權(quán)利。“60號文”出臺后，內(nèi)蒙古公安廳強迫各盟市公安機關(guān)和刻章企業(yè)卸載運行良好的現(xiàn)有系統(tǒng)軟件，統(tǒng)一安裝金豐公司的系統(tǒng)軟件，將盟市公安機關(guān)拒絕安裝金豐公司系統(tǒng)軟件視為“不作為”、“亂作為”，責(zé)令相關(guān)負(fù)責(zé)人檢討整改，對未安裝金豐公司系統(tǒng)軟件的刻章企業(yè)的刻章申請不予審批備案，迫使7個盟市更換原有的系統(tǒng)軟件，2個盟市原有軟件供應(yīng)商被迫與金豐公司開展合作，導(dǎo)致大量供應(yīng)商被清除出系統(tǒng)軟件市場，形成和強化了金豐公司的壟斷地位，嚴(yán)重破壞了公平競爭的市場秩序。

（二）排除和限制了章材和刻章設(shè)備市場的競爭，增加了刻章企業(yè)和印章用戶的成本

“60號文”出臺前，刻章企業(yè)可以自行選購經(jīng)過公安部鑒定合格的章材（包括銅質(zhì)和塑料），自行購置符合《標(biāo)準(zhǔn)》的刻章設(shè)備。章材和刻章設(shè)備市場存在競爭，交易價格由買賣雙方協(xié)商確定。據(jù)調(diào)查章材價格一般在10元/枚至35元/枚之間?！?0號文”出臺后，內(nèi)蒙古公安廳強迫刻章企業(yè)更換金豐公司開發(fā)的裝有加密電子芯片的新型防偽印章，購買金豐公司統(tǒng)一定制的新型防偽印章章材（每枚最低55元、最高85元）；采購與金豐公司系統(tǒng)軟件配套的“中晶高清掃描儀”（每臺1600元）、速拍證卡讀寫一體機（每臺4800元）、全銅印章雕刻設(shè)備（每臺4萬元）等硬件設(shè)備，據(jù)調(diào)查這些設(shè)備價格要比一般市場價格高出一倍以上。上述做法大大增加了刻章企業(yè)的生產(chǎn)成本，導(dǎo)致印章價格明顯上漲，加重了印章用戶的負(fù)擔(dān)?！?0號文”出臺前，每枚印章價格最高不超過200元?！?0號文”出臺后，金豐公司向刻章企業(yè)推薦的指導(dǎo)價為每枚280元。

三、相關(guān)整改建議

為恢復(fù)公平競爭的市場秩序，保障有關(guān)經(jīng)營者的合法權(quán)益，建議內(nèi)蒙古公安廳作出如下整改：

（一）停止濫用行政權(quán)力，強迫各盟市公安機關(guān)安裝金豐公司系統(tǒng)軟件、卸載已有系統(tǒng)軟件，強迫刻章企業(yè)向金豐公司購買章材和刻章設(shè)備的行為。

（二）廢止“60號文”關(guān)于指定金豐公司負(fù)責(zé)全區(qū)新型防偽印章系統(tǒng)軟件的開發(fā)建設(shè)、強迫各地公安機關(guān)和刻章企業(yè)安裝金豐公司系統(tǒng)軟件等排除、限制競爭的規(guī)定。

（三）撤銷與金豐公司簽訂的《新型防偽印章治安管理信息系統(tǒng)建設(shè)合同》，該合同自始無效。

（四）按照公安部治安管理局2018年3月印發(fā)的《加強和改革印章刻制業(yè)治安管理工作實施方案》（公傳發(fā)〔2018〕202號）的部署要求，通過公開招標(biāo)方式，確定自治區(qū)層面的印章系統(tǒng)承建商或運維商，并向經(jīng)過公安部檢測評估合格的系統(tǒng)軟件開放自治區(qū)印章系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口。

（五）恢復(fù)印章系統(tǒng)軟件市場、章材市場、刻章設(shè)備市場的公平競爭秩序，允許各盟市公安機關(guān)和刻章企業(yè)自行選擇印章系統(tǒng)承建商或運維商、章材和刻章設(shè)備供應(yīng)商。