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促進(jìn)預(yù)算更好體現(xiàn)和落實(shí)黨中央決策部署

2018-03-17 07:53 來(lái)源: 經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)
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促進(jìn)預(yù)算更好體現(xiàn)和落實(shí)黨中央決策部署
——專家學(xué)者解讀人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展

近日,中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》),這項(xiàng)改革有何重要意義,主要內(nèi)容是什么?記者就此采訪了財(cái)稅領(lǐng)域?qū)<覍W(xué)者。

加強(qiáng)全口徑審查全過(guò)程監(jiān)管

審查批準(zhǔn)預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是憲法和預(yù)算法、監(jiān)督法等法律賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。人大依法開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督,對(duì)規(guī)范預(yù)算行為、促進(jìn)依法行政、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,發(fā)揮了重要作用。

過(guò)去政府預(yù)算審核管理和人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)主要是赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況,對(duì)支出預(yù)算和政策關(guān)注不夠,對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果關(guān)注不夠。黨的十八屆三中全會(huì)提出,預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。

“把政府預(yù)算審核管理和人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)放在赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況,容易造成只看結(jié)果、沒(méi)看起因的情況。人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展,實(shí)際上就是將審查監(jiān)督重點(diǎn)向前端拓展,從源頭上消除不合理預(yù)算,有利于提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性?!敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)白景明說(shuō)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算管理研究所所長(zhǎng)李燕教授認(rèn)為,人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展,有利于加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算的全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管,強(qiáng)化政策對(duì)支出預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用,使預(yù)算支出和政策更好地貫徹落實(shí)黨中央重大方針政策和決策部署,有利于預(yù)算安排通過(guò)人大審查監(jiān)督的法定程序更好體現(xiàn)黨和國(guó)家的主張、實(shí)現(xiàn)人民的愿望。

“作為宏觀調(diào)控的重要工具,財(cái)政政策應(yīng)該實(shí)行逆周期調(diào)節(jié)。如果將預(yù)算審查重點(diǎn)只放在收支平衡和赤字規(guī)模上,而沒(méi)有關(guān)注支出預(yù)算與政策的落實(shí),就容易造成順周期問(wèn)題,也就是在經(jīng)濟(jì)下行時(shí),為完成收入任務(wù)可能收‘過(guò)頭稅’,加重企業(yè)負(fù)擔(dān),擾亂市場(chǎng)秩序;而經(jīng)濟(jì)繁榮、收入增加時(shí),往往容易出現(xiàn)該收不收的情況,這又助推了經(jīng)濟(jì)過(guò)熱。因此,預(yù)算審查重點(diǎn)應(yīng)該從赤字規(guī)模、平衡狀態(tài)向支出預(yù)算和政策拓展,收入作為預(yù)期目標(biāo),這有利于財(cái)政宏觀調(diào)控政策的落實(shí),比如,在經(jīng)濟(jì)下行時(shí),政府應(yīng)該‘給油’,減少稅收、擴(kuò)大支出;反之,經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí),政府則應(yīng)該‘踩剎車’?!崩钛嗾f(shuō)。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華也認(rèn)為,《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)是一個(gè)方向性的變化?!皬睦碚撋现v,預(yù)算審查需要關(guān)注財(cái)政收支的各方面,既包括收入和赤字,也包括支出規(guī)模、債務(wù)狀況、財(cái)政資金配置效率、執(zhí)行效益等。過(guò)去預(yù)算審查主要關(guān)注前者,這次加強(qiáng)了對(duì)后者的審查監(jiān)督,有利于發(fā)揮政策對(duì)編制支出預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用,提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性?!?/p>

明確審查監(jiān)督主要內(nèi)容

何為支出政策、支出預(yù)算?《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確,支出政策是政府根據(jù)黨中央重大方針政策和決策部署、預(yù)算法等法律規(guī)定,制定的財(cái)政支出安排措施;支出預(yù)算是政府按照規(guī)定的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)編制的,對(duì)各種支出作出統(tǒng)籌安排,并報(bào)經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)后執(zhí)行的財(cái)政支出計(jì)劃。人大通過(guò)審查監(jiān)督支出預(yù)算和政策,保障黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實(shí)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出,按照黨中央改革部署要求和預(yù)算法、監(jiān)督法規(guī)定,人大對(duì)支出預(yù)算和政策開(kāi)展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管,包括五個(gè)方面主要內(nèi)容:支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目、部門預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)。

李燕認(rèn)為,從支出預(yù)算和政策的主要內(nèi)容上,可以反映出國(guó)家的戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策,以及政府的職責(zé)、活動(dòng)范圍、方向。

“預(yù)算是數(shù)字化的國(guó)家政策。比如,重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排能夠集中體現(xiàn)支出政策,反映黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實(shí)情況。當(dāng)前,三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、保障和改善民生等,應(yīng)該成為預(yù)算支出的保障重點(diǎn)。而重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目往往也是安排預(yù)算資金較多的地方,因此,人大加強(qiáng)對(duì)其編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督,督促實(shí)現(xiàn)支出績(jī)效和政策目標(biāo),有利于促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益?!崩钛嗾f(shuō)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)政府債務(wù)問(wèn)題也作出明確規(guī)定,要求硬化地方政府預(yù)算約束,堅(jiān)決制止無(wú)序舉債搞建設(shè),規(guī)范舉債融資行為。地方政府債務(wù)審查監(jiān)督要重點(diǎn)審查地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的情況。積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量,決不允許新增各類隱性債務(wù)。

“2015年起實(shí)施的新預(yù)算法為地方政府規(guī)范舉債開(kāi)了前門,由此,正式建立了包括舉債方式、債務(wù)發(fā)行、債務(wù)預(yù)算管理、應(yīng)急處置、債務(wù)公開(kāi)等環(huán)環(huán)相扣的地方政府規(guī)范舉債制度體系。近年來(lái)不規(guī)范的地方政府融資行為仍時(shí)有發(fā)生,現(xiàn)在必須當(dāng)機(jī)立斷加強(qiáng)管理、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)放大?!卑拙懊鞅硎尽?/p>

《指導(dǎo)意見(jiàn)》還要求,加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算收入編制的審查。政府預(yù)算收入編制要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng),與財(cái)政政策相銜接,根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整等因素科學(xué)預(yù)測(cè)。強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算收入執(zhí)行情況的監(jiān)督,推動(dòng)嚴(yán)格依法征收,不收“過(guò)頭稅”,防止財(cái)政收入虛增、空轉(zhuǎn)。推動(dòng)依法規(guī)范非稅收入管理。

專家一致認(rèn)為,在人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的同時(shí),預(yù)算收入應(yīng)從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性,這樣有利于加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督,也有利于改善政府宏觀調(diào)控、促進(jìn)依法治稅。(記者 曾金華 張雪)

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