“紅頭文件”因往往套著象征權(quán)威的“紅頭”而得名，泛指政府機(jī)關(guān)發(fā)布的措施、指示、命令等非立法性文件，長期以來都是各級行政機(jī)關(guān)實施行政管理活動的重要抓手。

實踐中“紅頭文件”的產(chǎn)生數(shù)量最多、使用范圍最廣，可其中存在的“任性”問題也最為突出。近期，作為規(guī)范“紅頭文件”重要依據(jù)的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》兩部行政法規(guī)，迎來了2002年施行以來首次修改，修改后條例自2018年5月1日起施行。

“紅頭文件”的治理事關(guān)法治政府建設(shè)的成敗，如何推動國家立法的精神有效落地貫徹到各地的實踐中，也考驗著各級政府的智慧。目前，多地已就治理“紅頭文件”展開積極探索。

嚴(yán)格審查，逢錯必究

“紅頭文件”合法性審查機(jī)制，是防止行政規(guī)范性文件逾越“紅線”的防火墻。

2017年，貴州省政府法制辦收到貴州省潤黔水利商會關(guān)于各地州市、縣政府及部門制發(fā)的《會議紀(jì)要》《通知》等形式的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的申請，并收到省政府督查室轉(zhuǎn)辦反映修改、廢止該類文件的網(wǎng)民留言。

經(jīng)審查并會同省發(fā)展改革委、財政、國稅等有關(guān)主管部門研究，法制辦發(fā)現(xiàn)部分市、州政府，縣（區(qū)、市、特區(qū)）政府及部門制發(fā)的涉及企業(yè)注冊登記和繳納稅款的《會議紀(jì)要》《通知》等規(guī)范性文件與有關(guān)法律、法規(guī)和國家政策不一致，影響了正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序和市場公平競爭。

為此，省法制辦及時制發(fā)糾錯通知，要求涉及此類行為的政府和部門要立即組織開展相關(guān)規(guī)范性文件修改、廢止工作，立即停止執(zhí)行違法的規(guī)范性文件，及時消除了由此帶來的負(fù)面影響。

2017年以來，貴州省政府法制辦按月組織對各市州政府和省直各部門報備的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，共對269件規(guī)范性文件進(jìn)行集中審查，提出38件審查意見，并將審查通過的規(guī)范性文件目錄及時在門戶網(wǎng)站上向社會公布。

“為確保行政規(guī)范性文件不逾‘紅線’，貴州在對規(guī)范性文件的審查中，實行‘逢文必審’和‘逢錯必糾’，嚴(yán)格設(shè)定‘緊箍咒’。”貴州省法制辦黨組書記、主任唐林說，“明確要求政府或部門規(guī)范性文件必須經(jīng)本級政府或本部門法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查的，不得發(fā)文。凡與法律、法規(guī)規(guī)章相抵觸的，堅決予以糾正?！?/p>

及時清理，增強統(tǒng)一性和權(quán)威性

歷史形成的“紅頭文件”繁多蕪雜，如果行政規(guī)范性文件清理不及時，極易導(dǎo)致整個行政規(guī)范性文件體系不配套、不協(xié)調(diào)，從而影響行政規(guī)范性文件在適用上的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

2017年福建省政府將《福建省技術(shù)市場管理條例》等13件省級地方性法規(guī)、省政府規(guī)章列為廢止項目，將《福建省行政事業(yè)性收費管理條例（修訂）》《福建省環(huán)境保護(hù)條例（修訂）》等13件法規(guī)列為提請省人大常委會審議的項目，并將《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例（修改）》等28件列入計劃；將《福建省礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理辦法（修訂）》等13件省政府規(guī)章列入修改項目。

事實上，這些包括“紅頭文件”在內(nèi)的法規(guī)規(guī)章能得到清理，正是福建委托第三方評估清理省級地方性法規(guī)、省政府規(guī)章的成果。福建省政府法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2015年以來由該省法制辦牽頭組織，委托廈門大學(xué)、福州大學(xué)、福建師范大學(xué)、華僑大學(xué)4所高校，對黨的十八大以前制定頒布的217件省級地方性法規(guī)、省政府規(guī)章進(jìn)行全面評估清理。

據(jù)了解，4所高校最后形成省級地方性法規(guī)評估清理報告133件，省政府規(guī)章評估清理報告84件，評估清理報告共計320余萬字。共提出法條修改意見4000余條，其中加強和改進(jìn)政府立法工作的意見810余條，涉及立法結(jié)構(gòu)調(diào)整、立法瑕疵補正、文字表達(dá)改進(jìn)等諸多方面。

“這是近年來我省規(guī)模最大的一次法律研究類政府購買服務(wù)，也是政府部門首次以競爭性磋商的方式購買法律研究類服務(wù)?！备＝ㄊ≌ㄖ妻k有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，其評估清理的范圍之廣、跨度之大在全國也屬罕見。

立法聽證匯民智

在大城市土地稀缺、樓價高企的今天，地下空間擴(kuò)張在所難免，如何平衡消防安全利益與市民的居住、從業(yè)利益，也是擺在政府面前的一大難題。

2017年9月27日，廣州市政府法制辦在官方網(wǎng)站、微信公眾號、官方微博以及網(wǎng)絡(luò)媒體上發(fā)布了《關(guān)于舉行〈廣州市消防規(guī)定（草案）〉立法聽證會的公告》，向社會各界公布了舉行立法聽證會的時間、地點、聽證事項、報名方法等內(nèi)容，并向社會公開征集15名聽證代表參加聽證會。

在立法聽證會上，15名代表對廣州市住宅小區(qū)物業(yè)公司如何管理占用消防車通道停放機(jī)動車輛的行為、住宅小區(qū)是否該建微型消防站、地下空間是否該禁止使用明火等問題展開了熱烈討論。經(jīng)過充分的意見表達(dá)，多數(shù)代表傾向物業(yè)公司要嚴(yán)管住宅小區(qū)消防車通道，有條件的住宅小區(qū)要建微型消防站，以及地下空間宜禁止使用明火。

像這樣的從源頭約束“紅頭文件”任性的立法聽證會正越來越多。廣州市政府法制辦近年來將舉辦立法聽證會制度化，一般每年選取1至2個社會關(guān)注度高、與廣大市民利益切身相關(guān)的立法項目草案議題進(jìn)行聽證。

“為不斷完善立法公眾參與制度，廣州市法制辦還在立法聽證會形式方面不斷地推陳出新。”廣州市法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此前在2015年舉辦了引起社會各界強烈反響的“五類車”“禁售”制度現(xiàn)場立法聽證會，2016年則舉辦“氣瓶安全”、“臨近保質(zhì)期和過期食品”網(wǎng)絡(luò)立法聽證會，“事實上，此次關(guān)于消防的立法聽證會更是采取‘線下’+‘線上’的模式，在現(xiàn)場聽證會同步進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播，兼具現(xiàn)場的‘深度’與網(wǎng)絡(luò)的‘廣度’。”

治理“紅頭文件”難點在基層

“濫發(fā)紅頭文件、特別借此排除和限制競爭、干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)、限制市場主體和公民權(quán)利，會帶來巨大的危害?！眹倚姓W(xué)院教授任進(jìn)表示，有的組織和個人利用紅頭文件設(shè)租尋租，甚至插手工程招標(biāo)、政府投資、土地轉(zhuǎn)讓、政府采購和人事任免等，容易滋生腐敗。這種現(xiàn)象的存在，既不符合黨委領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主要堅持按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的要求，也不符合地方政府要依法全面正確履行職能的要求，從而影響職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定的法治政府的建設(shè)。

2017年9月26日中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布了《中國法治政府評估報告2017》，中國政法大學(xué)法治政府研究院副教授曹鎏介紹，在“紅頭文件”治理方面評估結(jié)果顯示，市級政府的得分率總是高于所屬職能部門和區(qū)縣政府，“這也充分說明行政規(guī)范性文件法治化建設(shè)的重點和難點在基層，政府級別越低，規(guī)范性文件建設(shè)較為薄弱，問題較為突出的基本狀況?！蓖瑫r，曹鎏認(rèn)為從全國范圍來看，一些地方政府行政規(guī)范性文件法治化進(jìn)程緩慢，短板明顯，已經(jīng)成為當(dāng)前推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要制約。

“中央立法是能夠徹底實現(xiàn)對行政規(guī)范性文件全面、有效、統(tǒng)一規(guī)制的必要之舉?！辈荟探ㄗh參考《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的基本思路，由國務(wù)院制定一部能夠?qū)π姓?guī)范性文件進(jìn)行全方位規(guī)制的行政法規(guī)，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋行政規(guī)范性文件的界定、制定條件、制定主體、制定程序以及監(jiān)督與問責(zé)等方面。

短評：關(guān)鍵在約束權(quán)力任性

《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》中提出了到2020年基本建成法治政府的總體目標(biāo)，而“紅頭文件”治理就是其中必須啃下的“硬骨頭”。

治理“紅頭文件”首先要在程序上進(jìn)行規(guī)范。如果在制定環(huán)節(jié)缺少必要的程序約束，那么行政機(jī)關(guān)的隨意發(fā)文，就極易對老百姓的權(quán)益產(chǎn)生不利影響，對法治的破壞也是不言而喻的。黨的十九大報告首次提出“依法立法”，無疑是對法制統(tǒng)一與合法程序價值的再次肯定。

然而，要解決“紅頭文件”背后權(quán)力“任性”這個實質(zhì)問題，最終還是要回歸以民主立法促進(jìn)科學(xué)立法的道路上來。

行政規(guī)范性文件的出臺，往往對公民、法人或者其他組織的權(quán)益會直接產(chǎn)生影響，因此與之利益相關(guān)的群體不僅關(guān)心，更可能有大量的“民間智慧”值得挖掘。而作為權(quán)力監(jiān)督、公眾有序參與的前提，立法過程的公開與透明對于實現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法就顯得至關(guān)重要。

一項公共決策的出臺，要讓公眾以各種形式有序參與其中，這不僅能夠提升立法決策的質(zhì)量，更重要的是通過“眾人的事情眾人商量”的民主協(xié)商，讓政策能夠真正在執(zhí)行中落地，避免新的問題產(chǎn)生。（記者 張璁）