各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（簡(jiǎn)稱農(nóng)村“兩權(quán)”）抵押貸款試點(diǎn)工作正穩(wěn)妥有序開(kāi)展，激活了農(nóng)村土地的價(jià)值轉(zhuǎn)換潛能，消除了返鄉(xiāng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的資金短缺顧慮。當(dāng)前，應(yīng)著力從農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的民商事特性出發(fā)，讓政府回歸政策提供者、公共服務(wù)者和市場(chǎng)監(jiān)管者的角色，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的市場(chǎng)交易秩序，完善相關(guān)法律制度，確保依法運(yùn)行、依法維護(hù)權(quán)益，為農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供完善的法治保障。

一是培育農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的交易市場(chǎng)。目前，有些試點(diǎn)地區(qū)的政策規(guī)定，村委會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或園區(qū)辦對(duì)農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的經(jīng)營(yíng)、資信等初審合格后，申請(qǐng)人才能向金融機(jī)構(gòu)提交貸款資料。這些規(guī)定和做法不利于試點(diǎn)工作的普遍開(kāi)展。

破解這一問(wèn)題，需建立農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的供需信息互動(dòng)平臺(tái)。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者農(nóng)副產(chǎn)品加工的農(nóng)戶、農(nóng)村專業(yè)合作社或者其他經(jīng)濟(jì)組織，可通過(guò)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的供需信息平臺(tái)提交自己需求貸款意向和資信情況。金融機(jī)構(gòu)可通過(guò)該信息平臺(tái)審查對(duì)方的條件，并進(jìn)行互動(dòng)商洽貸款事宜。這樣就減去了村委會(huì)和鎮(zhèn)政府等介入的環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了市場(chǎng)主體的互動(dòng)性，提高了直接交易的機(jī)會(huì)。

二是明晰農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的合同責(zé)任。政府應(yīng)是政策提供者、交易服務(wù)者和監(jiān)管者，而不是契約的責(zé)任主體。目前，一些試點(diǎn)地區(qū)先后建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，地方政府承擔(dān)了相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。雖然地方政府享有追償權(quán)，但不符合合同相對(duì)性原理。一方面給政府附設(shè)了不應(yīng)該承擔(dān)的法律義務(wù)和責(zé)任；另一方面助長(zhǎng)了債務(wù)人依賴政府償債的消極思想。地方政府應(yīng)逐步退出貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任可通過(guò)開(kāi)發(fā)新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種予以防范。此外，地方政府也不適合作為農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的擔(dān)保人，應(yīng)由擔(dān)保公司介入。

三是促進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”的登記和頒證全覆蓋。目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)完成較好，但是大部分試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村房屋所有權(quán)證的辦理處于遲緩狀態(tài)。由于農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)未進(jìn)行登記，這給流轉(zhuǎn)過(guò)戶造成了障礙，最終擔(dān)保債權(quán)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村房屋抵押的推廣受到了很大限制。針對(duì)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記的難題，一方面要加大宣傳力度，使農(nóng)戶增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)意識(shí)；另一方面要建立農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記的網(wǎng)格化管理服務(wù)機(jī)制，實(shí)行信息采集全覆蓋，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)登記全覆蓋。

四是完善農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的配套法律。雖然農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)中允許各地采取不一樣的政策和方案，但最終必須形成統(tǒng)一的法律規(guī)范，而不是各自為政。本地區(qū)制定的“紅頭文件”只能作為指導(dǎo)性的規(guī)定，不能成為權(quán)利保障的普遍性規(guī)則。目前，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)部分地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，形式上有了具有法律性質(zhì)的授權(quán)，但在具體實(shí)施和操作程序上，各省和行業(yè)內(nèi)存在規(guī)范不統(tǒng)一的情況。當(dāng)前應(yīng)盡快完善頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)統(tǒng)一的農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的配套法律規(guī)范，消除農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的地方政策性文件的差異性。（作者系陜西省委黨校法學(xué)教研部主任 潘懷平）