境外投資有了“新指南”，監(jiān)管層面既要防風(fēng)險，又要便利化——
“走出去”，兩難如何變兩全？

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日前，國家發(fā)改委新修訂的《企業(yè)境外投資管理辦法》（以下簡稱新《辦法》）結(jié)束向社會公開征求意見。稍早之前，國家發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行、外交部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。新《辦法》和《意見》既是今后一個時期企業(yè)“走出去”的風(fēng)向標(biāo)，也是管理境外投資的指南針。

推動境外投資健康發(fā)展，既要防風(fēng)險，又要便利化。從監(jiān)管層面看，如何解好這道兩難的考題？

事前管理有區(qū)別，事中事后全覆蓋，精準(zhǔn)監(jiān)管不搞“一人感冒、大家吃藥”

對境外投資進行監(jiān)管，主要管什么？

“主要是從大方向上審查境外投資是否危害國家安全利益?！?國家發(fā)改委利用外資和境外投資司國際產(chǎn)能合作處處長張煥騰說，科學(xué)審查有助于企業(yè)更健康地“走出去”。

分類指導(dǎo)，是《意見》的鮮明特色和主要內(nèi)容?！兑庖姟穼⒕惩馔顿Y分為鼓勵開展、限制開展、禁止開展三大類，并羅列細(xì)項，明確具體投資領(lǐng)域。鼓勵和禁止，語義都比較明晰，而對限制類的議論和關(guān)注較多：為何限制這幾項？限制到什么程度？怎樣判斷某個投資項目是否屬于這個類別？

“納入限制類的境外投資，不是完全不可以進行，但我們要對投資的真實性合規(guī)性進行審查，比如是否存在通過境外投資轉(zhuǎn)移國內(nèi)資產(chǎn)等情況?！睆垷v介紹，目前在“鼓勵發(fā)展+負(fù)面清單”模式下，大部分境外投資活動都只需要備案管理。房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂業(yè)、體育俱樂部等境外投資此前也是完全放開的，但近年來這幾個領(lǐng)域出現(xiàn)了非理性投資傾向，因此被納入了限制開展的范疇。

使用不符合投資目的國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的落后生產(chǎn)設(shè)備開展境外投資，以及不符合投資目的國環(huán)保、能耗、安全標(biāo)準(zhǔn)的境外投資，也被列入限制開展的清單。張煥騰認(rèn)為，這對更好“走出去”有不小的現(xiàn)實意義，有利于國際社會積極接納我們的對外投資。

記者注意到，國家發(fā)改委在發(fā)布新修訂的《企業(yè)境外投資管理辦法（征求意見稿）》的同時，還發(fā)布了一份說明。說明中顯示，新《辦法》推出了一些補齊管理短板的新措施，比如全面覆蓋各類境外投資，擬將境內(nèi)企業(yè)和自然人通過其控制的境外企業(yè)開展的境外投資納入管理框架。就是說，將來境內(nèi)“母企”在國外生的“娃”做啥投資也得納入監(jiān)管，而之前這是一個監(jiān)管盲區(qū)。

補短板之外，《意見》和新《辦法》還通過創(chuàng)新監(jiān)管工具、完善懲戒措施等念好“管字經(jīng)”。比如新《辦法》規(guī)定了信用記錄和聯(lián)合懲戒制度，事后監(jiān)管將加大對違法違規(guī)行為的懲戒力度。近日，發(fā)改委聯(lián)合28個部門建立對外經(jīng)濟合作領(lǐng)域信用體系，企業(yè)有擾亂對外經(jīng)濟合作秩序、對外造成嚴(yán)重不良影響、危害國家聲譽利益等行為，會被列入黑名單，嚴(yán)重失信的主體將被聯(lián)合懲戒。

“如今的管理思路很清晰，‘事前管理有區(qū)別、事中事后全覆蓋’，敏感類項目事前管理更嚴(yán)格，但更清晰更透明，其余項目管理更寬松，所有項目都更強調(diào)事中事后監(jiān)管。”張煥騰說，未來將進一步簡化核準(zhǔn)和備案的流程，既壓縮經(jīng)辦人員的自由裁量權(quán)，更加客觀審慎，又不會給企業(yè)帶來額外負(fù)擔(dān)和較大的不確定性。

“總的來講，《意見》讓政府在境外投資的監(jiān)管方面更精準(zhǔn)地發(fā)揮作用，不搞一人感冒、所有人吃藥的‘一刀切’管理?！鄙虅?wù)部服務(wù)外包研究中心副主任邢厚媛說。

“市場導(dǎo)向”是監(jiān)管中不變的紅線，除了敏感類項目，政府無需干涉過多

從2004年發(fā)布《境外投資項目核準(zhǔn)暫行管理辦法》，到2014年發(fā)布和修訂《境外投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，再到此次的《意見》和新《辦法》，我國境外投資政策體系不斷完善，“市場導(dǎo)向”紅線一直貫穿其中。比如《意見》首條原則就是“堅持企業(yè)主體”，明確“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”“按照商業(yè)原則和國際慣例開展境外投資”等。

“政府對跨境投資進行適當(dāng)管理和規(guī)范引導(dǎo)十分必要，但尊重企業(yè)主體地位同樣重要。該管的要管起來，該放的也要放到位?！睆垷v表示，截至2016年底，我國在境外設(shè)立的企業(yè)超過3.7萬家，企業(yè)自主決策、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險，總體看，多數(shù)投資行為都是理性的。

“放”的閘門越來越寬?！镀髽I(yè)境外投資管理辦法（征求意見稿）》重點放寬了事前監(jiān)管，“走出去”的第一步更容易邁了。比如，新《辦法》擬規(guī)定，中方投資額3億美元及以上的境外收購或競標(biāo)項目，不再需要向國家發(fā)改委報送項目信息報告并取得確認(rèn)函。中國華信能源有限公司董事會主席葉簡明說，擬取消這個備受市場關(guān)注的“小路條”制度，是對外投資管理簡政放權(quán)跨出的一大步。“當(dāng)初設(shè)立‘小路條’制度，初衷是防范企業(yè)之間的惡性競爭，但在實際操作過程特別是境外項目競標(biāo)中，影響了中國企業(yè)的交易確定性和時間表，使我們在競爭中處于不利地位?！?/p>

新《辦法》擬進一步提高便利性。比如，明確屬于國家發(fā)改委核準(zhǔn)、備案范圍的項目，地方企業(yè)直接向國家發(fā)改委提交有關(guān)申請材料，不需要由省級發(fā)展改革部門初審。再如，屬于核準(zhǔn)、備案管理范圍的項目，在項目實施前取得項目核準(zhǔn)文件或備案通知書即可，也就是說，可以先簽合同再拿文件。

“放”的力度大了，有人擔(dān)心“走出去”的風(fēng)險也會相應(yīng)增加，甚至可能傳導(dǎo)到國內(nèi)而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。但在張煥騰看來，除了敏感類項目，只要企業(yè)審慎決策，金融機構(gòu)審慎放貸，政府監(jiān)管不應(yīng)過多干涉企業(yè)經(jīng)營。

監(jiān)管要上下貫通、左右協(xié)同，政府當(dāng)好“風(fēng)險預(yù)報員”“企業(yè)服務(wù)員”

放管結(jié)合，對絕大多數(shù)“走出去”的企業(yè)是利好，但也有企業(yè)在《意見》出臺后遇到了煩心事。

“《意見》出臺后，限制、禁止類投資領(lǐng)域有所調(diào)整，地方相關(guān)部門進行了外匯核銷。一審查，我們的第二期資金就被卡住了，正在建設(shè)中的項目就斷了糧。”眼瞅著項目“癱在那里”，參與“一帶一路”建設(shè)國際產(chǎn)能合作項目的某地方制造企業(yè)負(fù)責(zé)人急得不行。

采訪中，還有企業(yè)抱怨，新政策出臺后，地方相關(guān)部門把握不準(zhǔn)，遲疑觀望，耽誤了合法合規(guī)的境外投資，有的甚至造成“誤傷”。

如何讓政策上下貫通？邢厚媛認(rèn)為，頂層設(shè)計應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)明確，一把尺子量到底，避免地方在理解上瞎揣摩、在執(zhí)行上出現(xiàn)跑偏，同時要防范地方懶政行為?！爱?dāng)前正是‘一帶一路’建設(shè)播種期，好時機加上好政策，別被懶政拖了后腿?！?/p>

新政策落地生根，也需要相關(guān)各方“合奏”出更強音。朗坤智慧科技股份有限公司董事長武愛斌介紹，公司近年來為不少參與“一帶一路”建設(shè)的企業(yè)提供信息化服務(wù)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)一個對外投資項目就有一套管理信息系統(tǒng)，各種系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息不共享?！敖ㄗh各部門協(xié)同建立一個統(tǒng)一的信息管理平臺，保障監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、可追溯。”武愛斌說。

記者注意到，新《辦法》的說明里提出，擬建立協(xié)同監(jiān)管機制，通過在線監(jiān)測、約談函詢、抽查核實等方式，對境外投資進行督察檢查。

張煥騰認(rèn)為，境外投資管理要上下貫通、左右協(xié)同，亟須將政策規(guī)范上升到法律層面。“目前我國有關(guān)對外投資管理的文件都是部門規(guī)章，需要一部覆蓋境外投資各方面全流程的法律法規(guī)，提高各部門協(xié)同管理效率，也更好保障投資主體的權(quán)益。”

放活管好，還得提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！胺?wù)應(yīng)該成為管理中的常態(tài)。”邢厚媛說，政府既要當(dāng)好“風(fēng)險預(yù)報員”，加大信息發(fā)布力度、提供風(fēng)險預(yù)警，減少企業(yè)的信息不對稱；也要當(dāng)好“企業(yè)服務(wù)員”，為企業(yè)海外投資開展必要的培訓(xùn)、咨詢等，提升企業(yè)風(fēng)險防范能力。此外，政府應(yīng)為企業(yè)“走出去”創(chuàng)造更好的環(huán)境，“在國際層面，應(yīng)進一步促進自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)、商簽高標(biāo)準(zhǔn)雙邊投資協(xié)定等國際協(xié)定；在國內(nèi)層面，應(yīng)進一步為企業(yè)‘走出去’營造穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境?！毙虾矜抡f。

“放管服做好了，防風(fēng)險和便利化就不是一道兩難的題，而是一個兩全之策?！睆垷v說。（記者 趙展慧 齊志明）