防范財政金融風(fēng)險 約束地方政府行為
PPP立法定義政社伙伴關(guān)系

PPP在我國還是一項(xiàng)新事物，在獲得廣泛認(rèn)可并快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。因此，只有對PPP專門立法，才能穩(wěn)定預(yù)期、防范風(fēng)險、規(guī)范行為，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“共治共建共享”——

近年來，政府和社會資本合作模式（以下簡稱PPP或政社合作）快速推進(jìn)，其規(guī)范發(fā)展與立法進(jìn)程也備受關(guān)注。國務(wù)院法制辦日前發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。

PPP立法如何準(zhǔn)確定位，能否解決幾年來發(fā)展中面臨的一系列問題？8月16日，中國財政科學(xué)研究院發(fā)布PPP立法研究成果報告，多位專家同時就PPP立法發(fā)表看法。

建立平等合作關(guān)系

自PPP模式開始推廣，國家就十分注重頂層設(shè)計和規(guī)范發(fā)展。近年來，財政部按照“操作指引+政策保障+法律規(guī)范”的三位一體思路，制定了一系列制度規(guī)定，出臺了操作指南、合同指南等指引文件，國家發(fā)改委也先后出臺相關(guān)政策文件。

但PPP在我國畢竟還是一項(xiàng)新事物，在獲得廣泛認(rèn)可并快速發(fā)展的同時，一些亟待解決的問題也凸顯出來，包括合作項(xiàng)目范圍有泛化傾向，合作項(xiàng)目決策不夠嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)施不夠規(guī)范；社會資本方顧慮較多，特別是民營資本總體參與度不高；相關(guān)管理制度措施存在“政出多門”等。

在此背景下，對PPP專門立法穩(wěn)定預(yù)期、規(guī)范行為的呼聲頗大。那么，PPP立法如何明確PPP定位問題？中國財科院發(fā)布報告認(rèn)為，政社合作是政府和社會資本在公共服務(wù)生產(chǎn)和提供方面的民商事合作，是政府跳出傳統(tǒng)行政許可思維，以平等的伙伴關(guān)系創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，是政府、市場、社會實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“共治共建共享”的有效載體。

“基于此，政社合作立法應(yīng)當(dāng)定位于調(diào)整平等的合作主體，即政府和社會資本之間的民商事法律關(guān)系的立法。”中國財科院院長劉尚希說。

在立法定位上，財科院報告肯定了《征求意見稿》的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為該征求意見稿立足于平等的“政社合作”，符合市場配置資源、公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大思路和大方向。

值得注意的是，財科院報告指出，政社合作操作過程中明股實(shí)債、債務(wù)轉(zhuǎn)移、運(yùn)營淡化、范圍泛化等問題尤為突出，究其原因是對政社合作伙伴關(guān)系缺乏科學(xué)、辯證的整體認(rèn)識，過度強(qiáng)調(diào)政社合作的融資功能，忽視公共服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；過度強(qiáng)調(diào)政府行政權(quán)力設(shè)置，忽視政府作為民事主體如何與社會資本方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作。

“政府方作為微觀民事主體與社會資本方的經(jīng)濟(jì)合作越是有效，就越有利于公共利益，也就越符合政府作為宏觀主體對基于整體利益和公共責(zé)任的考量?！眲⑸邢１硎?，在條例中應(yīng)明確政府作為微觀民事主體與社會資本方合作，其權(quán)責(zé)利應(yīng)當(dāng)與其作為宏觀公共管理主體的身份及職責(zé)分開。

“政府以民事主體身份與社會資本方進(jìn)行合作，形成經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系，同時以行政主體身份協(xié)調(diào)、監(jiān)管，維護(hù)公共利益。但兩種身份不能混同，更不能相互替代，在法律上應(yīng)當(dāng)明確分開?！眲⑸邢Ｕf。

堅守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線

防范財政金融風(fēng)險是當(dāng)前一項(xiàng)重要工作，但政社合作中存在各種各樣的風(fēng)險和不確定性。財科院報告認(rèn)為，政社合作風(fēng)險表現(xiàn)多樣，有宏觀風(fēng)險，也有微觀風(fēng)險；有市場風(fēng)險（如項(xiàng)目財務(wù)風(fēng)險、金融風(fēng)險等），也有公共風(fēng)險（如財政風(fēng)險、社會風(fēng)險和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險等）。

當(dāng)前，一些地方政府通過政社合作、政府購買服務(wù)等方式，變相舉借債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長較快，債務(wù)率甚至超過了警戒線，形成潛在的風(fēng)險觸發(fā)點(diǎn)，政社合作中的風(fēng)險點(diǎn)應(yīng)引起高度警惕。

財政部副部長史耀斌日前在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上強(qiáng)調(diào)，要把防風(fēng)險放在更加重要的位置上，防控地方政府債務(wù)過快上升，堅守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

“由于存在著機(jī)會主義和道德風(fēng)險問題，相關(guān)主體可能轉(zhuǎn)嫁、隱藏風(fēng)險，將風(fēng)險向未來轉(zhuǎn)移，放大未來風(fēng)險，成為影響政府、社會資本合作的關(guān)鍵性因素?！眲⑸邢Ｕf。

為此，財科院報告認(rèn)為，針對政社合作存在各種各樣的風(fēng)險，需要建立合理的風(fēng)險防范機(jī)制?！胺婪痘怙L(fēng)險是政社合作規(guī)范發(fā)展的根本保障，建議把政社合作風(fēng)險防范放在更加重要的位置，在條例中專門增加一章，規(guī)定政社合作全過程的風(fēng)險識別、風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)以及風(fēng)險防范原則等內(nèi)容?！眲⑸邢Ｕf。

針對風(fēng)險防范問題，財科院報告還提出了一系列具體建議。例如，《征求意見稿》提出對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估，但對項(xiàng)目合作的風(fēng)險問題關(guān)注不夠。正是由于這一點(diǎn)，導(dǎo)致許多項(xiàng)目在實(shí)施期間出現(xiàn)重大調(diào)整甚至流產(chǎn)，建議加入發(fā)起階段中的風(fēng)險評估內(nèi)容。

此外，財科院報告建議財政可承受能力評價應(yīng)當(dāng)全覆蓋?！罢绾献髂Ｊ较聼o論是政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助還是使用者付費(fèi)，由于提供公共服務(wù)，在不同程度上都會涉及財政對項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)，最終風(fēng)險和支出負(fù)擔(dān)往往也會落在財政上，因此財政可承受能力評價應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)對政社合作項(xiàng)目的全覆蓋?！眲⑸邢Ｕf。

中國政法大學(xué)研究生院院長李曙光表示，制度安排最大或者最主要的功能是防范風(fēng)險，PPP立法也是如此。對于不規(guī)范PPP引發(fā)的政府債務(wù)風(fēng)險，李曙光認(rèn)為，地方債務(wù)問題是多方面因素造成的，“但PPP立法涉及如何規(guī)范政府的行為，可以對地方債務(wù)增長方式有所約束”。

消除社會資本后顧之憂

《征求意見稿》關(guān)于合作項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)定體現(xiàn)了兩個導(dǎo)向：一是落實(shí)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求。二是強(qiáng)調(diào)守信踐諾、嚴(yán)格履行合作項(xiàng)目協(xié)議，特別是嚴(yán)格約束政府行為，著力消除社會資本方特別是民營資本的后顧之憂。

《征求意見稿》在規(guī)定政府和社會資本方應(yīng)當(dāng)守信踐諾，全面履行合作項(xiàng)目協(xié)議約定義務(wù)的同時，針對實(shí)踐中社會資本方普遍擔(dān)心的能否受到公平對待、合理回報有無保障以及政府隨意改變約定、“新官不理舊賬”等問題，明確規(guī)定：任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項(xiàng)目；合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響等。

“由于地方政府任期有限，可能在任期內(nèi)最大限度推進(jìn)政社合作，增大未來政府支出壓力和責(zé)任，政府因入不敷出的潛在風(fēng)險將大增?！眲⑸邢Ｕf。

對此，財科院報告建議，增加約束地方政府的行為，如明確政府及其領(lǐng)導(dǎo)人、負(fù)責(zé)人的責(zé)任追索條款等內(nèi)容，或者直接增加關(guān)于對政社合作項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營的終身追責(zé)機(jī)制。

中國現(xiàn)代集團(tuán)有限公司總裁丁伯康建議，要發(fā)揮行業(yè)主管部門對PPP發(fā)展的支撐作用?！癙PP涉及基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的很多領(lǐng)域，每一個項(xiàng)目具有行業(yè)的特殊性，從融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理，以及將來的績效評估、成本核算都非常復(fù)雜。如果有行業(yè)主管部門游離在PPP體系之外，這種公共設(shè)施很難真正發(fā)揮作用?！彼f。

財科院報告認(rèn)為，盡管政社合作項(xiàng)目全生命周期中會涉及方方面面的主體和復(fù)雜的利益關(guān)系，但是政社合作條例的制定既不能成為調(diào)整所有法律關(guān)系的“萬能法”，也不能成為事無巨細(xì)、面面俱到的實(shí)施細(xì)則和方案。

“條例立法首要解決的是根本性、基礎(chǔ)性、方向性的大問題。應(yīng)當(dāng)從公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、政府公共治理改革以及打造經(jīng)濟(jì)新動能的視角，緊緊圍繞政府和社會資本‘經(jīng)濟(jì)合作’中的伙伴關(guān)系開展立法和相關(guān)制度安排?！眲⑸邢Ｕf。（記者 曾金華）