近期，國(guó)家五部委發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出要著力擴(kuò)大市域（郊）鐵路公交化運(yùn)營(yíng)服務(wù)的有效供給，鼓勵(lì)發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)，到2020年，京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、長(zhǎng)江中游、成渝等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)超大、特大城市及具備條件的大城市，市域（郊）鐵路骨干線路基本形成，構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1小時(shí)通勤圈，其余城市群和城鎮(zhèn)化地區(qū)具備條件的城市啟動(dòng)市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)工作。本次指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)對(duì)促進(jìn)我國(guó)市域（郊）鐵路的科學(xué)有序發(fā)展必將起到十分重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、推進(jìn)城市公共交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

《意見(jiàn)》按照中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議精神，落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)）、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃》有關(guān)要求，立足于我國(guó)都市圈和城市群發(fā)展的新階段、新需求，以人民為中心，以擴(kuò)大交通有效供給為著力點(diǎn)，通過(guò)發(fā)展市域（郊）鐵路，緩解城市交通擁堵、改善城市人居環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，我國(guó)將迎來(lái)郊區(qū)城市化的高潮，為防止城市建成區(qū)“攤大餅式”蔓延，我國(guó)大城市空間規(guī)劃越來(lái)越重視由單中心向郊區(qū)新城、衛(wèi)星城鎮(zhèn)組團(tuán)式多中心發(fā)展，選擇集約高效、環(huán)境友好的市域（郊）交通供給，滿足新增交通需求并支撐和引導(dǎo)城市空間布局優(yōu)化發(fā)展，是城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

二、堅(jiān)持規(guī)劃先行

《意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了市域（郊）鐵路是城市中心城區(qū)連接周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)及其城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化、快速化、大運(yùn)量的軌道交通，是城市公共交通的重要組成部分?！兑庖?jiàn)》要求單獨(dú)編制市域（郊）鐵路發(fā)展規(guī)劃或者統(tǒng)籌納入相關(guān)規(guī)劃，規(guī)劃范圍原則上為城市所轄市域，但是也允許統(tǒng)籌市域周邊具有一體化領(lǐng)域傾向、通勤需求較高的毗鄰區(qū)域。這一政策指導(dǎo)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，如北京與周邊燕郊間的通勤聯(lián)系、杭州與周邊海寧間的聯(lián)系，很好地破解了這些城市在實(shí)際發(fā)展市域（郊）鐵路中碰到的難題，為大城市與周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展提供了良好的交通解決方案。與此同時(shí)，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)不得利用市域（郊）鐵路名義變相建設(shè)地鐵、單軌。

三、優(yōu)先利用既有鐵路資源

《意見(jiàn)》以擴(kuò)大市域（郊）鐵路公交化運(yùn)營(yíng)服務(wù)為指導(dǎo)思想，提出盤(pán)活存量資產(chǎn)，優(yōu)先利用既有鐵路資源開(kāi)行市域列車。我國(guó)大城市基本上都建有規(guī)模龐大的鐵路樞紐，擁有大量鐵路正線、聯(lián)絡(luò)線、支線等線路，還配置眾多的鐵路車站、段（所）等設(shè)施。早在上世紀(jì)70年代末到80年代，市域鐵路曾經(jīng)在大城市客運(yùn)中占有相當(dāng)?shù)谋戎?，北京、天津、上海、南京、武漢、鄭州、重慶、沈陽(yáng)等大城市都曾開(kāi)行了近郊客運(yùn)列車。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，隨著城市公路交通的快速發(fā)展，加之市域鐵路站點(diǎn)與城市公共交通銜接不緊密、車次少、間隔大，市域旅客運(yùn)輸市場(chǎng)逐漸萎縮。近年來(lái)，隨著我國(guó)鐵路的快速發(fā)展，建設(shè)了大量的高速鐵路、城際鐵路，既有鐵路能力得到極大的釋放，同時(shí)，隨著鐵路調(diào)整生產(chǎn)力布局及城市發(fā)展，鐵路樞紐內(nèi)的許多聯(lián)絡(luò)線、支線、專用線等逐漸被城市包圍，失去了原有的地位和作用，為利用既有鐵路開(kāi)行市域列車創(chuàng)造了條件。通過(guò)對(duì)既有鐵路進(jìn)行適應(yīng)性改造，由城市政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，開(kāi)行部分市域列車，例如上海金山線、北京S2線、津薊線等，可實(shí)現(xiàn)城市和鐵路部門(mén)的“雙贏”。

四、重視提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平

《意見(jiàn)》更加注重符合群眾出行規(guī)律、便民惠民利民的運(yùn)輸服務(wù)，要求市域（郊）鐵路提供“公交化”的運(yùn)輸服務(wù)，落實(shí)城市公交化運(yùn)輸服務(wù)各項(xiàng)要求，依托“互聯(lián)網(wǎng)+市域（郊）鐵路”，提升信息化、智能化服務(wù)水平，提供全程安全、便捷、貼心的運(yùn)輸服務(wù)。在服務(wù)水平方面，市域（郊）鐵路作為城市公共交通組成部分，應(yīng)保證一定的服務(wù)頻率，如紐約的通勤鐵路，高峰小時(shí)發(fā)車間隔為8-20分鐘，非高峰小時(shí)發(fā)車間隔則為30-60分鐘，倫敦市郊鐵路，高峰小時(shí)發(fā)車間隔為4-8分鐘，非高峰小時(shí)發(fā)車間隔則為20-30分鐘，我國(guó)市域鐵路的發(fā)車頻率、停站頻率等應(yīng)以提供公交化的公共交通服務(wù)為原則，根據(jù)客流強(qiáng)度、客流平均出行距離等實(shí)際綜合確定。在票務(wù)制式方面，北京S2線、上海金山鐵路等線路做出了有益的嘗試，接入城市公共交通一卡通系統(tǒng)，乘客既可以直接刷城市公交一卡通進(jìn)站乘車，也可通過(guò)人工售票窗口和自動(dòng)售票機(jī)購(gòu)買(mǎi)車票進(jìn)站乘車，車票不記名，票面無(wú)席位，無(wú)需對(duì)號(hào)入座，實(shí)現(xiàn)了市域（郊）鐵路與城市公共交通的一體化運(yùn)營(yíng)。

五、鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展

《意見(jiàn)》在合作機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、投融資模式、監(jiān)管機(jī)制等方面體現(xiàn)出了明顯的改革創(chuàng)新思路。在合作機(jī)制方面，《意見(jiàn)》鼓勵(lì)城市政府和鐵路企業(yè)創(chuàng)新合作方式，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)互利共贏，鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)主體多元化，支持鐵路企業(yè)、城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)等運(yùn)營(yíng)主體參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)有條件的城市探索網(wǎng)運(yùn)分離等模式，通過(guò)租賃線路和設(shè)備提供服務(wù)，這些合作方式的創(chuàng)新，有利于調(diào)動(dòng)各方的積極性和主動(dòng)性。在補(bǔ)償機(jī)制方面，《意見(jiàn)》要求將市郊（域）鐵路運(yùn)營(yíng)納入城市公共交通系統(tǒng)，建立多層次、差別化的票價(jià)體系，考慮公共服務(wù)屬性，對(duì)市域（郊）鐵路實(shí)行的低票價(jià)等政策性虧損以及鐵路企業(yè)的投入等方面給予相應(yīng)的補(bǔ)貼補(bǔ)償。在投融資模式上，《意見(jiàn)》鼓勵(lì)社會(huì)資本全面參與市域（郊）鐵路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理，探索保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等長(zhǎng)期資本參與市域鐵路發(fā)展，同時(shí)，支持既有鐵路站場(chǎng)土地綜合開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)市域（郊）鐵路企業(yè)通過(guò)物業(yè)開(kāi)發(fā)、車站商業(yè)開(kāi)發(fā)等形式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。在監(jiān)管機(jī)制方面，《意見(jiàn)》要求創(chuàng)新監(jiān)管方式，利用既有鐵路開(kāi)行城際列車，要強(qiáng)化企業(yè)運(yùn)輸安全主體責(zé)任，對(duì)于新建項(xiàng)目，各級(jí)政府要發(fā)揮主體責(zé)任，城市政府要完善監(jiān)管體制機(jī)制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，同時(shí)，要求國(guó)家和地方政府有關(guān)部門(mén)完善運(yùn)輸市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的公開(kāi)透明，營(yíng)造和維護(hù)公平有序的市場(chǎng)環(huán)境。

六、注重示范引導(dǎo)

《意見(jiàn)》遵循先行先試、復(fù)制推廣的基本原則，提出在重點(diǎn)城市選擇一批重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施市域（郊）鐵路發(fā)展示范工程，并推出了市域（郊）鐵路第一批示范項(xiàng)目，通過(guò)對(duì)合作模式、配套設(shè)施改造、收益分配等內(nèi)容進(jìn)行示范，形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。在鼓勵(lì)發(fā)展市域（郊）鐵路的政策導(dǎo)向上更加明確，并且更具可操作性。（中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司教授級(jí)高工  趙旭峰 ）