近日，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局、中國(guó)鐵路總公司聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了關(guān)于市域（郊）鐵路的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投融資等方面要求，提出至2020年，京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、長(zhǎng)江中游、成渝等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市市域（郊）鐵路骨干線路基本形成，其余城市群和城鎮(zhèn)化地區(qū)具備條件城市的啟動(dòng)市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)工作。加快推動(dòng)市域（郊）鐵路發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)代城市與交通系統(tǒng)發(fā)展的重要選擇，對(duì)促進(jìn)軌道交通系統(tǒng)供給側(cè)改革，完善多層次城市綜合交通系統(tǒng)，支撐引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。

一、發(fā)展市域（郊）鐵路是對(duì)現(xiàn)有軌道交通體系的改革

近年來(lái)，我國(guó)軌道交通發(fā)展以“鐵路+城市軌道”為主體，基礎(chǔ)設(shè)施不斷加快建設(shè)。截止2016年底，我國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程超過(guò)12.4萬(wàn)公里，其中高速鐵路營(yíng)業(yè)里程超過(guò)2.2萬(wàn)公里，位居世界第一。同年，內(nèi)陸地區(qū)開(kāi)通運(yùn)營(yíng)城市軌道交通線路城市合計(jì)29個(gè)，總里程超過(guò)3800公里，上海和北京的城市軌道線網(wǎng)規(guī)模均已超過(guò)500公里，分別位列全球城市的第一位和第二位。

與日本、美國(guó)、西歐國(guó)家相比，我國(guó)的市域（郊）鐵路發(fā)展存在明顯短板。以日本東京為例，都市圈100km半徑以內(nèi)，市域（郊）鐵路線網(wǎng)規(guī)?？傆?jì)4475.9公里，占包括高速鐵路、地鐵等在內(nèi)的全部軌道交通比例達(dá)80.8%，市域（郊）鐵路年運(yùn)量140億人次，高峰線路斷面客流超過(guò)8萬(wàn)人/小時(shí)，遠(yuǎn)超地鐵系統(tǒng)。同比我國(guó)城市，包括北京、上海、天津、重慶、杭州等在內(nèi)，盡管開(kāi)通了一些市域（郊）鐵路線路，但是規(guī)模體量不足、發(fā)展模式尚未清晰、服務(wù)質(zhì)量有待提升、發(fā)展理念和體制機(jī)制尚不完善。

《意見(jiàn)》提出當(dāng)前時(shí)期要加快市域（郊）鐵路發(fā)展，這將有利于完善建立適應(yīng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展特點(diǎn)的多層次軌道交通體系。隨著城市群發(fā)展成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)，各大城市都市圈范圍內(nèi)聯(lián)系不斷增強(qiáng)，城市群內(nèi)部各級(jí)城市間聯(lián)系不斷加深。從引導(dǎo)中心城市功能疏解、優(yōu)化空間布局角度出發(fā)，既有“鐵路+城市軌道”體系難以適應(yīng)這種高強(qiáng)度、多樣化、高頻次、強(qiáng)時(shí)效的城市群交通需求特點(diǎn)。加快市域（郊）鐵路發(fā)展，能夠補(bǔ)足短板，突出軌道交通對(duì)城鎮(zhèn)化地區(qū)的支撐，更大程度上實(shí)現(xiàn)軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，有利于形成多元化、多樣化的綜合交通運(yùn)輸體系，滿足并實(shí)現(xiàn)城市群的協(xié)同發(fā)展要求。

二、發(fā)展市域（郊）鐵路要重視交通、產(chǎn)業(yè)、空間的協(xié)同

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)市域（郊）鐵路發(fā)展要面向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展新要求。市域（郊）鐵路通常位于城鎮(zhèn)密集區(qū)域，與城市發(fā)展、與產(chǎn)業(yè)組織的關(guān)系密切，推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展不僅是要完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還應(yīng)該以城鎮(zhèn)建設(shè)為載體、以優(yōu)化功能分工和產(chǎn)業(yè)布局為目的，協(xié)調(diào)處理好發(fā)展過(guò)程中的交通、產(chǎn)業(yè)、空間關(guān)系。

（一）在規(guī)劃層面做好引導(dǎo)統(tǒng)籌

加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)是本次《意見(jiàn)》的重點(diǎn)內(nèi)容。作為城市重要基礎(chǔ)設(shè)施，市域（郊）鐵路發(fā)展要以規(guī)劃為先，充分協(xié)調(diào)各方需求，整合納入土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。通過(guò)規(guī)劃的協(xié)同，在頂層設(shè)計(jì)層面發(fā)揮市域（郊）鐵路作為城市重要基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于城市空間、功能布局的影響，加強(qiáng)對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的作用，做到交通、產(chǎn)業(yè)、空間的協(xié)同謀篇布局。

（二）強(qiáng)化綜合交通體系中的地位

市域（郊）鐵路是多元化綜合交通體系的組成部分。向上要做好與重要交通樞紐的聯(lián)系對(duì)接，包括接入機(jī)場(chǎng)航站樓、引入高鐵樞紐等，通過(guò)無(wú)縫換乘等措施實(shí)現(xiàn)市域（郊）鐵路與樞紐設(shè)施的整合。在面向城市的布局方面，市域（郊）鐵路線路要深入城市的核心內(nèi)部，而不是隔靴搔癢，截止在外圍郊區(qū)，要盡量避免多次換乘，提高門(mén)到門(mén)的出行效率。市域（郊）鐵路還要做好與其它集散交通方式的組織銜接，如《意見(jiàn)》明確提到，要統(tǒng)籌考慮與道路系統(tǒng)、公共交通系統(tǒng)、步行與自行車系統(tǒng)、停車系統(tǒng)等相關(guān)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，通過(guò)一體化的銜接提高城市交通資源的配置效率和城市交通系統(tǒng)的服務(wù)水平。

（三）做好沿線站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)工作

市域（郊）鐵路在站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)方面具有較強(qiáng)的比較優(yōu)勢(shì)。由于位于大城市的外圍地區(qū)，市域（郊）鐵路的站場(chǎng)開(kāi)發(fā)條件通常較好，既沒(méi)有城市軌道在城市中心設(shè)站面臨的設(shè)施已經(jīng)建成、開(kāi)發(fā)空間受限等困擾，同時(shí)這些地區(qū)也具備很好的人口集聚和產(chǎn)業(yè)吸納能力?！兑庖?jiàn)》明確要發(fā)揮綜合開(kāi)發(fā)效能，在市域（郊）鐵路建設(shè)過(guò)程中深度整合站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)，能夠在優(yōu)化城市整體空間結(jié)構(gòu)、疏散中心城區(qū)人口、改善郊區(qū)開(kāi)發(fā)利用環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)組織布局等方面發(fā)揮積極作用。通過(guò)推動(dòng)市域（郊）鐵路站點(diǎn)與周邊影響范圍內(nèi)土地開(kāi)發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)市域（郊）鐵路設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)開(kāi)發(fā)設(shè)施一體化建設(shè)，利用土地開(kāi)發(fā)增值收益彌補(bǔ)軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本，既能有助于實(shí)現(xiàn)市域（郊）鐵路自身的投資與收益平衡，又能有利于實(shí)現(xiàn)沿線交通、產(chǎn)業(yè)、空間一體化發(fā)展。

三、發(fā)展市域（郊）鐵路要以體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力

作為新事物，市域（郊）鐵路在我國(guó)的發(fā)展模式與操作方式還面臨進(jìn)一步探討。隨著參與市域（郊）鐵路發(fā)展主體的日益多元化和利益訴求的更加多樣化，企業(yè)、公眾對(duì)于參與軌道交通發(fā)展決策的積極性不斷提高，多方協(xié)調(diào)需求更加迫切。對(duì)此，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)以體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，以典型示范工程為抓手，鼓勵(lì)各地在具體的實(shí)踐過(guò)程中趟出新路子。地方也應(yīng)該結(jié)合自身情況特點(diǎn)，通過(guò)制度改革與體制機(jī)制創(chuàng)新為市域（郊）鐵路發(fā)展提供深化支撐。

（一）探討城市規(guī)劃制度改革

當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃更多強(qiáng)調(diào)對(duì)建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，忽視運(yùn)營(yíng)管理和投融資等方面內(nèi)容，缺乏更加全面的協(xié)調(diào)。按照《意見(jiàn)》的要求，市域（郊）鐵路作為與城市發(fā)展聯(lián)系緊密的基礎(chǔ)設(shè)施，需要城市規(guī)劃就一體化開(kāi)發(fā)需求制定相應(yīng)的流程，并且通過(guò)規(guī)劃制度的設(shè)計(jì)更大可能發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)主體的激勵(lì)作用。比如日本，在都市地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)發(fā)中就提出集約化引導(dǎo)的容積率獎(jiǎng)勵(lì)概念，軌道站點(diǎn)及周邊開(kāi)發(fā)對(duì)城市建設(shè)帶來(lái)較大的改善，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商將得到突破法定容積率的額外獎(jiǎng)勵(lì)，由此促進(jìn)軌道站、樞紐站與土地的深度融合。

（二）尋求土地出讓制度創(chuàng)新

土地出讓模式是制約市域（郊）鐵路綜合開(kāi)發(fā)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵?！兑庖?jiàn)》指出要按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》等相關(guān)政策做好對(duì)綜合開(kāi)發(fā)的支持。借鑒城市軌道方面的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)上海、深圳等城市就站點(diǎn)一體化開(kāi)發(fā)與土地出讓方式創(chuàng)新等做了一些探索值得吸納，但是對(duì)比香港這些國(guó)際領(lǐng)先城市還存在差距。按照香港“軌道+物業(yè)”的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，政府出資注入港鐵，港鐵按照商業(yè)準(zhǔn)則實(shí)行市場(chǎng)化操作，通過(guò)政府特許的土地供應(yīng)，形成土地溢價(jià)回收和分配，在這個(gè)過(guò)程中，通過(guò)提前收儲(chǔ)、特許協(xié)議出讓、土地分層出讓等措施確保土地得到供應(yīng)。

（三）做好投融資與商業(yè)模式創(chuàng)新

推動(dòng)市域（郊）鐵路發(fā)展要通過(guò)投融資機(jī)制和商業(yè)模式創(chuàng)新，更大程度發(fā)揮交通引導(dǎo)下的土地增值效益。一方面要如《意見(jiàn)》指出的拓展投融資渠道，另一方面可以參照商業(yè)運(yùn)作辦法推進(jìn)市域（郊）鐵路項(xiàng)目，比如積極發(fā)揮前期策劃作用，為市域（郊）鐵路及綜合開(kāi)發(fā)方案提供盈利保障。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)公私合營(yíng)PPP方面的創(chuàng)新，通過(guò)加強(qiáng)政府信用、特許經(jīng)營(yíng)、商業(yè)糾紛仲裁等方面制度建設(shè)，探索靈活適用的運(yùn)輸服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制和綜合開(kāi)發(fā)權(quán)益分配模式，吸引更多社會(huì)資本參與并助力市域（郊）鐵路的發(fā)展。（國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心綜合交通規(guī)劃院院長(zhǎng) 張國(guó)華）