當(dāng)前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正進(jìn)入加快推進(jìn)的重要時(shí)期，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，對(duì)城市交通發(fā)展提出了新的要求。建設(shè)市域（郊）鐵路是加快完善城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)的重要途徑，符合中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)需要。發(fā)布促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展指導(dǎo)意見（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見”），對(duì)市域（郊）鐵路科學(xué)有序發(fā)展將起到積極的推動(dòng)作用。

一、提高對(duì)市域（郊）鐵路建設(shè)必要性的認(rèn)識(shí)

近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，預(yù)計(jì)到2020年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%。但在城市發(fā)展過(guò)程中，交通擁堵、環(huán)境污染、承載力弱等“城市病”愈發(fā)凸顯。因此，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，必須優(yōu)先發(fā)展公共交通，提升城市綜合承載能力。

1．中國(guó)特色城鎮(zhèn)體系需要優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)

我國(guó)城市市域廣闊，尤其是市管縣的行政區(qū)劃體制，管理的城鎮(zhèn)較多。在東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口眾多，中心城區(qū)、副中心及主要城鎮(zhèn)已成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口主要聚集區(qū)，市域內(nèi)各組團(tuán)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、人員通勤出行頻繁。由于許多城市市域范圍內(nèi)交通仍以道（公）路為主，機(jī)動(dòng)車數(shù)量增長(zhǎng)迅猛，各組團(tuán)之間交通擁堵狀況日趨嚴(yán)峻，車速小于20Km/h已成為常態(tài)，出行時(shí)間不能把握，嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常進(jìn)行。因此，進(jìn)一步優(yōu)化市域內(nèi)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，提高公共運(yùn)輸供給能力和效率，有效緩解地面道路資源供求矛盾，適應(yīng)城鎮(zhèn)化交通需求不斷增長(zhǎng)的需要是一項(xiàng)非常緊迫的任務(wù)。

2．拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間需要高效的公共交通體系

許多城市往往注重圍繞中心城區(qū)發(fā)展，從而使得中心城區(qū)負(fù)荷過(guò)重，承載能力下降，不能真正發(fā)揮中心城區(qū)組織和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的作用。造成這種原因很重要一個(gè)因素是缺乏大容量、快速的公共交通體系，市域內(nèi)組團(tuán)之間通達(dá)性較弱，導(dǎo)致中心城區(qū)對(duì)周邊區(qū)域、城鎮(zhèn)輻射能力不強(qiáng)，城市空間結(jié)構(gòu)難以拓展。因此，加快發(fā)展市域內(nèi)高效的公共交通系統(tǒng)，積極引導(dǎo)城市向新區(qū)、郊區(qū)、中心城鎮(zhèn)發(fā)展，可有效縮短中心城區(qū)與外圍組團(tuán)的時(shí)空距離，有利于拉大城市框架、改善和優(yōu)化城市空間格局，有利于降低中心城區(qū)的人口密度及交通需求壓力，有助于中心城區(qū)各項(xiàng)功能的向外輻射，從而促進(jìn)中心城區(qū)與外圍組團(tuán)的均衡合理發(fā)展。

3．城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型需要加強(qiáng)交通設(shè)施引導(dǎo)

中國(guó)特色城鎮(zhèn)化就是要做到“安全、繁榮、宜居、特色、文明、和諧”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)TOD模式（“以公共交通為導(dǎo)向”的開發(fā)模式）引導(dǎo)城市發(fā)展。優(yōu)良的交通設(shè)施對(duì)沿線周邊商業(yè)、居住、公共服務(wù)等開發(fā)建設(shè)具有較高的吸引力，從而促進(jìn)城市功能以網(wǎng)絡(luò)化的形式在通勤圈的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)整合和再分配，使生產(chǎn)和人們的活動(dòng)能在更廣泛的范圍共享自然資源和社會(huì)資源。

4．增強(qiáng)城鎮(zhèn)承載能力需要重視綠色交通

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城區(qū)內(nèi)的土地和通道資源日趨緊缺，傳統(tǒng)的道路交通發(fā)展模式受到很大局限，無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的交通需求。由于近年來(lái)城市內(nèi)的機(jī)動(dòng)車特別是私家車數(shù)量增長(zhǎng)很快，導(dǎo)致城市空氣污染嚴(yán)重，部分城市機(jī)動(dòng)車污染物排放量已占城市大氣污染物的40%以上。因此，建設(shè)綠色城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)、人與自然的和諧可持續(xù)發(fā)展，就必須構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)型的城市交通方式。

5.市域（郊）鐵路是城市公共交通的重要組成部分

目前，我國(guó)大城市、特大城市已經(jīng)出現(xiàn)郊區(qū)化趨勢(shì)，一部分人口及城市功能從城市中心區(qū)向郊區(qū)遷移，在主城與新城及外圍組團(tuán)之間產(chǎn)生大量客流。而且更多的中小城市正處于加速發(fā)展時(shí)期，是我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體。這些城市地域廣、城鎮(zhèn)多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展快，城鎮(zhèn)之間的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)與聯(lián)系愈加緊密。因此，在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，在城市尤其是新興的城市積極發(fā)展聯(lián)系中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)、組團(tuán)的快速、大容量、公交化、采用大鐵路制式的市域（郊）鐵路，是適合建設(shè)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的高效、綠色公共交通方式，對(duì)堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路非常重要，時(shí)機(jī)已逐漸成熟。

二、準(zhǔn)確把握市域（郊）鐵路功能定位

從我國(guó)的情況看，專門從事旅客運(yùn)輸?shù)能壍澜煌ㄏ到y(tǒng)有高速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、地鐵（輕軌）四種。這四種軌道交通方式在社會(huì)化運(yùn)輸過(guò)程中，按照各自的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征和比較優(yōu)勢(shì)共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體，是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要交通基礎(chǔ)。城市軌道交通由市域（郊）鐵路與地鐵（輕軌）構(gòu)成。市域（郊）鐵路主要服務(wù)較短距離、大容量、便捷的旅客運(yùn)輸，并為城市市域范圍內(nèi)中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)、外圍組團(tuán)之間旅客運(yùn)輸提供公交化公共交通服務(wù)。設(shè)計(jì)時(shí)速為120～160km/h，旅行速度較高。地鐵（輕軌）主要服務(wù)城市中心城區(qū)，且速度相對(duì)要低。市域（郊）鐵路功能體現(xiàn)在以下五個(gè)方面:

一是推動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。市域（郊）鐵路對(duì)加快城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，伸展城市發(fā)展空間，協(xié)調(diào)市域各城鎮(zhèn)發(fā)展、促進(jìn)城市對(duì)外開放，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力等具有重要作用；二是完善城鎮(zhèn)綜合運(yùn)輸體系。市域（郊）鐵路對(duì)優(yōu)化城鎮(zhèn)綜合運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大交通運(yùn)輸能力，滿足多樣化運(yùn)輸需求，促進(jìn)綜合運(yùn)輸一體化，提高運(yùn)輸效率等具有重要作用；三是擴(kuò)大輻射半徑。市域（郊）鐵路較快的運(yùn)營(yíng)速度，可以縮短市域核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的時(shí)空距離，形成“一小時(shí)交通圈”，對(duì)增強(qiáng)中心城區(qū)的輻射作用，加強(qiáng)各區(qū)域、城鎮(zhèn)之間的分工與協(xié)作具有重要作用；四是保護(hù)中心城區(qū)。市域（郊）鐵路可以減少進(jìn)入中心城區(qū)的小汽車數(shù)量，對(duì)于緩解中心城區(qū)交通壓力，改善居住條件，保護(hù)歷史文化等具有重要作用；五是引導(dǎo)城鎮(zhèn)體系建設(shè)。市域（郊）鐵路為市域土地開發(fā)創(chuàng)造了條件，可以引導(dǎo)城市規(guī)劃和布局調(diào)整，對(duì)促進(jìn)城鎮(zhèn)體系的形成和完善具有重要作用。

市域（郊）鐵路的建設(shè)要立足本地實(shí)際情況，著眼于城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，貫徹落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，建立與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)、運(yùn)輸組織合理、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)完善、快速便捷和可持續(xù)發(fā)展的運(yùn)輸體系，提高城市交通的基本公共服務(wù)能力，以優(yōu)質(zhì)高效的運(yùn)輸服務(wù)保障城市總體規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

市域（郊）鐵路的發(fā)展要做到支持城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力；與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)，支持城市空間布局和用地功能組織；提供優(yōu)質(zhì)高效的公交服務(wù)，引導(dǎo)形成合理的出行方式結(jié)構(gòu)；與其他交通方式緊密銜接，協(xié)同發(fā)揮交通資源使用效率。

三、科學(xué)推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展

在新的形勢(shì)下，市域（郊）鐵路建設(shè)在發(fā)展理念、建設(shè)方式、運(yùn)管模式、投資融資、標(biāo)準(zhǔn)體系等方面有許多問(wèn)題需要探索和解決。指導(dǎo)意見已經(jīng)給予了政策引導(dǎo)，要按照指導(dǎo)意見重點(diǎn)做好相關(guān)工作。

1．重視規(guī)劃編制和指導(dǎo)

當(dāng)前我國(guó)許多城鎮(zhèn)正處于向更大、更高級(jí)的城市發(fā)育和形成過(guò)程中，必須吸取過(guò)去城市發(fā)展圈城式、攤大餅式的慘痛教訓(xùn)。因此，在城市發(fā)展過(guò)程中，必須重視規(guī)劃，用科學(xué)合理的規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)城市發(fā)展。交通對(duì)城市發(fā)展有著重要的引導(dǎo)作用，優(yōu)秀的城市交通發(fā)展規(guī)劃對(duì)未來(lái)城市發(fā)展至關(guān)重要?？茖W(xué)的城市交通規(guī)劃首先要提高科學(xué)性和前瞻性。不同的交通模式由于其本身性能不同，在引導(dǎo)城市發(fā)展過(guò)程中有不同的作用。規(guī)劃的編制必須立足于基本的國(guó)情市情，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況和趨勢(shì)，體現(xiàn)城市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。要深入研究各種運(yùn)輸方式的現(xiàn)代技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，綜合考慮各自的比較優(yōu)勢(shì)及相互間的互補(bǔ)性，結(jié)合城市總體規(guī)劃的需要，尋找最佳的線網(wǎng)布局和各種運(yùn)輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展的方案。要強(qiáng)化規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束力，規(guī)劃確定后必須嚴(yán)格按規(guī)劃組織和實(shí)施。

2. 加強(qiáng)建設(shè)前期工作

為加快推進(jìn)市域（郊）鐵路的發(fā)展，指導(dǎo)意見已經(jīng)明確了規(guī)劃項(xiàng)目管理分工與程序。規(guī)劃審批后，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該精心組織好項(xiàng)目建設(shè)前期工作，做好土地利用控制，并根據(jù)城市發(fā)展的總體安排、客運(yùn)需求以及資金籌集等情況，科學(xué)選擇適應(yīng)國(guó)情市情的鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排好項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序，最大限度地發(fā)揮項(xiàng)目的效率和效益。

3. 盡可能利用好城市內(nèi)既有鐵路資源

許多城市尤其是特大、大城市如北京、上海、廣州、武漢、重慶等都有大量的城市內(nèi)既有鐵路。隨著鐵路建設(shè)不斷發(fā)展，城市樞紐內(nèi)既有鐵路的功能和作用也發(fā)生了變化，一些鐵路可能閑置下來(lái)，一些鐵路由于貨運(yùn)外遷而使能力得到大幅度釋放，還有一些鐵路通過(guò)優(yōu)化運(yùn)輸組織也可增加運(yùn)力。因此，要在合理增量的同時(shí)，優(yōu)先用好存量，通過(guò)對(duì)部分線路適當(dāng)進(jìn)行改造，充分挖掘樞紐內(nèi)鐵路富余能力發(fā)展市域（郊）運(yùn)輸，將城區(qū)內(nèi)線路“以貨為主”變成“以客為主”、“輻射外部”變?yōu)椤胺?wù)城區(qū)”，以解決城市的市域（郊）運(yùn)輸問(wèn)題。

4. 創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)管理模式

市域（郊）鐵路雖然在技術(shù)屬性上與大鐵路相近，但在經(jīng)濟(jì)屬性上與城市軌道交通接近，主要為城市服務(wù)并具有很強(qiáng)的公益性。指導(dǎo)意見就市域（郊）鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式提出了建議，內(nèi)涵是要?jiǎng)?chuàng)新運(yùn)營(yíng)管理模式。例如可以采取一體化管理，即集建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、沿線商業(yè)開發(fā)于一體的公司制模式；或者把建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、沿線商業(yè)化開發(fā)分別由專業(yè)化公司承擔(dān)。前者經(jīng)營(yíng)管理的成本較大，對(duì)公司管理水平要求高，后者機(jī)制則較靈活。不管采用哪種模式，都必須根據(jù)各個(gè)城市的具體情況合理選擇。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、投融資環(huán)境好、市域線網(wǎng)規(guī)模大、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)開發(fā)前景好的城市，可以組建一體化公司統(tǒng)籌市域（郊）鐵路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。為了節(jié)約成本，在前期線路較少時(shí)也可先委托鐵路局等幫助運(yùn)營(yíng)。無(wú)論采取哪種經(jīng)營(yíng)管理模式，運(yùn)輸組織和服務(wù)理念一定要適應(yīng)城市交通的特點(diǎn)，實(shí)行小編組、公交化運(yùn)輸。

5.深化投融資體制改革

解決好建設(shè)資金是加快市域（郊）鐵路發(fā)展的關(guān)鍵，必須要在投融資體制改革上邁出更大步伐，進(jìn)一步拓寬融資渠道、創(chuàng)新融資機(jī)制。政府除了加大資金支持力度外，可以引進(jìn)社會(huì)資金，尤其在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，可以通過(guò)引進(jìn)企業(yè)資本、自然人資本等，共同參與項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理等。即可以運(yùn)用各種金融工具比如設(shè)立專項(xiàng)基金、發(fā)行債券、定向募集等籌集一定資金，還可以通過(guò)給予鐵路沿線土地開發(fā)權(quán)吸引企業(yè)參與投資，有條件的還可以采用BOT、PPP等投融資模式。城市內(nèi)如有可利用的既有鐵路線，鐵路部門也可以通過(guò)入股或置換給予必要的支持。

市域（郊）鐵路由于公益特性，在票價(jià)上實(shí)行較低的政府指導(dǎo)價(jià)，盡可能貼近老百姓的生活，因此很難依靠自身的運(yùn)輸贏利。政府必須加大政策支持力度，比如用其他收益對(duì)運(yùn)輸企業(yè)予以補(bǔ)貼等，才能有利其可持續(xù)發(fā)展。

對(duì)于市域（郊）鐵路，目前一些城市正在進(jìn)行大膽嘗試，并取得了良好效果。相信隨著指導(dǎo)意見的發(fā)布，在一批示范項(xiàng)目的帶動(dòng)下，還會(huì)有更多的城市加入到這一行列，為加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化、走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。（中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院  林仲洪）