關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見
發(fā)改基礎〔2017〕1173號

各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設廳（建委）、交通運輸廳（委），各地區(qū)鐵路監(jiān)管局，各鐵路局：

市域（郊）鐵路是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團及其城鎮(zhèn)組團之間的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統(tǒng)，提供城市公共交通服務，是城市綜合交通體系的重要組成部分。加快市域（郊）鐵路發(fā)展，對擴大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進新型城鎮(zhèn)化建設，具有重要作用。當前，市域（郊）鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發(fā)展理念和體制機制等方面問題較為突出。為貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議精神，落實《國務院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號）、“十三五”規(guī)劃《綱要》和《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃》的要求，有序推進市域（郊）鐵路發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，著力推進交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，落實公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略要求，總結(jié)國內(nèi)外先進經(jīng)驗和有效做法，以體制機制創(chuàng)新為動力，以示范項目為抓手，強化規(guī)劃銜接，推進既有鐵路挖潛擴能改造，視需要有序規(guī)劃新線，著力擴大市域（郊）鐵路公交化運營服務的有效供給，鼓勵發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)，完善城市綜合交通運輸體系，更好地適應都市圈和城市群發(fā)展新要求。

（二）基本原則

改革創(chuàng)新、引領(lǐng)發(fā)展。堅持創(chuàng)新引領(lǐng)，加大改革力度，激發(fā)市場活力，破解體制機制阻礙。著重在發(fā)展理念、建設方式、運管模式、合作機制、投融資體制、標準體系、發(fā)展政策等方面探索新路徑、實施新舉措、取得新突破。

因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃。結(jié)合城市發(fā)展實際，盤活存量資產(chǎn)，做好市域（郊）鐵路整體布局規(guī)劃，符合城市群規(guī)劃和城市總體規(guī)劃要求，著力加強與相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，因地制宜、分類推進項目實施，使既有資源得到有效利用和增量供給得到有效增加。

資源共享、互利共贏。建立公平、公正、開放的發(fā)展環(huán)境，堅持政府引導、企業(yè)運作，強化政策支持保障，充分調(diào)動企業(yè)和社會資本投入的積極性，發(fā)揮各方優(yōu)勢，推進項目共建、線路和站場等資源共享，使企業(yè)有回報、群眾有獲得感。

先行先試、復制推廣。在重點城市選擇一批重點項目實施市域（郊）鐵路發(fā)展示范工程，明確示范工程內(nèi)容，系統(tǒng)總結(jié)實踐經(jīng)驗，發(fā)揮典型示范作用，以點帶面，點面結(jié)合，以期形成可推廣、可借鑒、可復制的發(fā)展模式。

（三）發(fā)展目標。至2020年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域（郊）鐵路骨干線路基本形成，構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1小時通勤圈；其余城市群和城鎮(zhèn)化地區(qū)具備條件的城市啟動市域（郊）鐵路規(guī)劃建設工作。

二、加強規(guī)劃指導

（四）科學編制規(guī)劃。擬發(fā)展市域（郊）鐵路的城市，城市政府應會同有關(guān)方面深入研究市域運輸需求、路網(wǎng)布局、規(guī)劃銜接等問題，單獨編制市域（郊）鐵路發(fā)展規(guī)劃或統(tǒng)籌納入相關(guān)規(guī)劃。規(guī)劃范圍原則上應為城市所轄市域，可統(tǒng)籌市域周邊具有一體化傾向、通勤需求較高的毗鄰區(qū)域。利用或改造既有線路的，應充分征求鐵路企業(yè)意見。確需規(guī)劃新建線路的，應符合城市總體規(guī)劃要求，與鐵路網(wǎng)規(guī)劃、綜合交通運輸體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃做好銜接，并充分考慮綜合開發(fā)需求，形成布局合理的規(guī)劃方案。通過規(guī)劃的編制，摸清有效需求，建立項目儲備庫，明確建設重點，積極有序推進建設。

（五）健全審核體系。建立健全有利于市域（郊）鐵路發(fā)展的規(guī)劃項目管理機制。利用既有鐵路發(fā)展市域（郊）鐵路的規(guī)劃由省級政府會同鐵路總公司統(tǒng)籌研究確定，改擴建項目審批按照現(xiàn)行規(guī)定實施；新建市域（郊）鐵路的規(guī)劃應按照項目功能定位、標準制式等納入相關(guān)線網(wǎng)及建設規(guī)劃，并在規(guī)劃方案、建設規(guī)模、標準制式等方面與國家有關(guān)部門做好銜接，按現(xiàn)行規(guī)劃管理相關(guān)規(guī)定報批。市域（郊）鐵路新建項目由省級政府審批，批復文件抄送國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、國家鐵路局等相關(guān)部門。

三、統(tǒng)籌有序發(fā)展

（六）優(yōu)先利用既有資源。城市政府會同鐵路企業(yè)，結(jié)合城市空間布局優(yōu)化和鐵路樞紐功能調(diào)整，優(yōu)先考慮利用既有資源開行市域列車。要加強既有資源合理利用可行性分析論證，結(jié)合城市規(guī)劃建設、鐵路現(xiàn)代物流轉(zhuǎn)型發(fā)展需要等，深化城市內(nèi)部相關(guān)鐵路運輸能力利用研究，鼓勵具備條件城市的內(nèi)部鐵路部分功能合理外遷，釋放線路運輸能力。通過既有鐵路補強、局部線路改擴建、站房站臺改造等方式，擴大鐵路服務城市交通的供給能力。通過政府購買服務方式，鼓勵有條件的城市研究開行市域（郊）列車。

（七）有序推進新建線路。在充分利用既有鐵路的基礎上，有序新建部分線路，優(yōu)化完善市域（郊）鐵路網(wǎng)絡。要根據(jù)市域（郊）鐵路的需求特征、服務對象、服務范圍等，合理把握其功能定位，因地制宜選擇標準制式、建設方案和運營模式。線路要串聯(lián)5萬人及以上的城鎮(zhèn)組團和旅游景點并設站，車站按照功能適應、設施簡易、安全便捷的原則盡量設置于城鎮(zhèn)中心，增強交通引導和提高客流聚集。設計速度宜為100~160公里/小時，平均站間距原則上不小于3公里。因地制宜確定敷設方式，優(yōu)先采用地面或高架，集約利用通道資源和節(jié)省工程投資。深化項目前期工作，加強技術(shù)方案比選，增強方案的可實施性。

（八）加強各種方式銜接。統(tǒng)籌多層次軌道交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，科學把握市域（郊）鐵路與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等線路的合理分工，加強各種交通運輸方式及不同層次軌道交通系統(tǒng)的高效銜接，提高城市交通組合效率。按照零距離換乘和一體化運營要求，實現(xiàn)基礎設施和運營服務方面的資源共享、互聯(lián)互通。優(yōu)化調(diào)整城市公共交通系統(tǒng)運行線路和運營時間，同步配套建設停車場、電動汽車充電基礎設施、步行和自行車服務設施，做好公共交通接駁。

（九）提升運營服務水平。市域（郊）鐵路原則上應采用公交化運營模式。利用既有鐵路開行市域（郊）列車的，鐵路企業(yè)要加強運輸組織協(xié)調(diào)、優(yōu)化客運組織，采取增加既有列車停站、增加在重要客流集散地的停站頻率、在通勤高峰時段開行通勤列車等措施，提供符合群眾出行規(guī)律和客流特征、更加便民惠民利民的市域（郊）鐵路運輸服務。新建市域（郊）鐵路線路要嚴格落實城市公交化服務的各項要求，為群眾切實提供全程安全、便捷、貼心的運輸服務。要依托“互聯(lián)網(wǎng)+市域（郊）鐵路”，提升新建和既有線路的信息化、智能化服務水平，實現(xiàn)信息實時在線共享。城市政府有關(guān)部門要完善運營服務激勵機制，加強服務標準化建設，提升服務質(zhì)量。

（十）鼓勵多種運管模式。各地根據(jù)實際情況，合理選擇市域（郊）鐵路運營管理模式。政府與鐵路企業(yè)之間要創(chuàng)新合作方式，可以通過政府購買服務等方式，實現(xiàn)互利共贏，最大限度調(diào)動各方面的積極性、主動性。鼓勵運營主體多元化，拓寬機構(gòu)選擇空間，支持鐵路企業(yè)、城市軌道交通運營企業(yè)等具有相關(guān)經(jīng)驗的運營主體參與市域（郊）鐵路建設和運營。鼓勵有條件的城市或項目探索網(wǎng)運分離等模式，通過租用線路和設備提供服務。對線路使用、車站服務、委托運輸?shù)壬鐣枕椖浚瑢崿F(xiàn)服務內(nèi)容和收費標準公開透明。

（十一）完善運營補償機制。城市政府要將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統(tǒng)，充分體現(xiàn)公共服務屬性，綜合考慮政府財政補貼、社會承受能力、企業(yè)運營成本、市場供求狀況等因素，完善票價政策，合理確定票價水平并建立動態(tài)調(diào)整機制。結(jié)合不同旅客承受能力和消費需求特點，根據(jù)服務質(zhì)量、運輸距離等差異，形成多層次、差別化的票價體系。對市域（郊）鐵路實行低票價、減免票等造成的政策性虧損和鐵路企業(yè)在技術(shù)改造、經(jīng)營冷僻線路等方面投入，各城市在加強成本規(guī)制的基礎上，可給予相應補貼補償。初期可通過加大補貼力度引導和支持市域（郊）鐵路順利開行，后期要根據(jù)綜合開發(fā)收益給予適當運營補貼支持，或通過政府購買服務等方式，實現(xiàn)可持續(xù)運營。

四、創(chuàng)新投融資模式

（十二）拓展投融資渠道。建立政府投入、各類金融機構(gòu)和社會資本相互支持的多層次、多元化投融資體系。加強政策引導，政府在安排資金時加大對市域（郊）鐵路的支持力度。完善激勵機制，鼓勵社會資本全面參與市域（郊）鐵路投資、建設、運營、管理等各個環(huán)節(jié)。充分發(fā)揮市域（郊）鐵路具備穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)勢，拓展資金來源，探索吸引保險資金、企業(yè)年金等長期資本參與市域（郊）鐵路發(fā)展。積極支持通過企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具等方式融資。鼓勵金融租賃公司研發(fā)適合市域（郊）鐵路特點的金融產(chǎn)品，采用直接租賃、售后回租等形式提供融資服務。

（十三）發(fā)揮綜合開發(fā)效能。樹立TOD開發(fā)理念，按照《國務院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)[2014]37號）的相關(guān)政策，發(fā)揮市域（郊）鐵路對新型城鎮(zhèn)化的支撐服務作用，集約利用資源，拓展城市綜合服務功能，提高城市綜合承載能力；依托市域（郊）鐵路通道推進城市新區(qū)和外圍城鎮(zhèn)組團建設，引導人口布局，不斷優(yōu)化城市空間。支持通過既有鐵路站場土地綜合開發(fā)，盤活利用既有鐵路設施，規(guī)范推進新建市域（郊）鐵路站場土地綜合開發(fā)。鼓勵市域（郊）鐵路相關(guān)企業(yè)通過物業(yè)開發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車站和車輛商業(yè)開發(fā)等形式，構(gòu)建綜合開發(fā)溢價回收機制，支持市域（郊）鐵路發(fā)展。

五、強化保障措施

（十四）完善發(fā)展制度體系。完善市域（郊）鐵路發(fā)展相關(guān)政策法規(guī)，建立健全項目建設運營監(jiān)管機制，確保市域（郊）鐵路發(fā)展有法可依、有章可循、安全可靠。利用既有鐵路開行市域（郊）鐵路列車的，鐵路企業(yè)應商地方政府研究出臺運營方案和相關(guān)措施，強化企業(yè)運輸安全主體責任，合理劃分與地方政府各方權(quán)責，確保群眾全程安全便捷出行。新建市域（郊）鐵路的，鐵路企業(yè)要規(guī)范和簡化新建線路與既有鐵路的接軌手續(xù)；各級政府部門要發(fā)揮主體責任，深入推進簡政放權(quán)，優(yōu)化審批流程，提高審批效率，加快規(guī)劃和項目審批；城市政府要加強人才培養(yǎng)建設，完善監(jiān)管體制機制，強化對新建市域（郊）鐵路的事中事后監(jiān)管，確保項目建設和運營安全。

（十五）健全技術(shù)標準體系。鼓勵多種制式，支持技術(shù)創(chuàng)新，推進新型裝備研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化。鼓勵支持地方和企業(yè)推進技術(shù)與管理創(chuàng)新，建立健全符合我國國情的市域（郊）鐵路技術(shù)標準體系。結(jié)合“中國制造2025”，進一步推進市域（郊）鐵路裝備制造業(yè)發(fā)展，鼓勵軌道交通裝備企業(yè)加大列車研發(fā)力度，在現(xiàn)有城市軌道交通裝備基礎上，突破關(guān)鍵零部件及綠色智能化集成技術(shù)，完善市域（郊）鐵路列車譜系，建立整裝的產(chǎn)業(yè)體系，打造具有國際競爭力的市域（郊）鐵路裝備產(chǎn)業(yè)鏈。

（十六）選擇重點推進項目。近期推出一批示范項目，并適時拓展示范項目范圍，在示范內(nèi)容、實施方案、工作安排等方面進行差別化探索。城市政府有關(guān)部門、鐵路企業(yè)和社會資本要在鐵路資源評估、配套設施改造、合作模式、收益分配等方面加強合作，實現(xiàn)互利共贏，形成一批可復制、可推廣的經(jīng)驗。

（十七）加強實施過程監(jiān)管。充分發(fā)揮中央、地方、企業(yè)各方積極性，共同努力推進市域（郊）鐵路發(fā)展。創(chuàng)新方式，實現(xiàn)對市域（郊）鐵路發(fā)展的有效監(jiān)管，營造和維護公平有序的市場環(huán)境。國家加強跟蹤指導，及時總結(jié)評估實施情況，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題。規(guī)劃和項目實施應嚴格按照國家有關(guān)審批程序辦理，不得利用市域（郊）鐵路名義變相建設地鐵、單軌。國家發(fā)展改革委將會同有關(guān)部門加強檢查和稽察，對違規(guī)行為進行嚴肅處理。

附件：市域（郊）鐵路第一批示范項目表

國家發(fā)展改革委
住房城鄉(xiāng)建設部
交 通 運 輸 部
國 家 鐵 路 局
中國鐵路總公司
2017年6月20日