創(chuàng)新投融資體制機制，加大建設(shè)和管護投入
全面補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板
——國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人
就《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投
融資體制機制的指導(dǎo)意見》答記者問

日前，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)［2017］17號文件印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。為準(zhǔn)確理解和全面把握《意見》的有關(guān)精神，推動《意見》順利實施，記者采訪了國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人。

記者：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全面小康社會的重要物質(zhì)支撐。請問出臺這個《意見》有何重要意義？

答：黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)以來，各級政府不斷加大以水電路信和污水垃圾處理等為重點的民生工程投入，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善。但受歷史欠賬較多、資金投入不足、融資渠道不暢等因素制約，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體上依然明顯滯后，仍然是促進四化同步發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，還遠遠不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的需要。

“十三五”期間，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)十分繁重，據(jù)行業(yè)部門估算，僅農(nóng)村公路建設(shè)資金需求超過1萬億元，養(yǎng)護工程資金需求超過3000億元，與此同時，鞏固提升農(nóng)村飲水安全保障水平、推進農(nóng)村污水治理、垃圾處理等也都存在較大投資缺口，迫切需要創(chuàng)新投融資體制機制，進一步加大建設(shè)和管護投入，全面補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展短板。應(yīng)該說，出臺這個《意見》，是在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》的重要部署，不僅有利于增進農(nóng)民福祉，為同步實現(xiàn)農(nóng)村全面小康奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，也有利于促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增強對經(jīng)濟增長的支撐作用。根據(jù)黨中央、國務(wù)院部署，去年以來，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門，在深入調(diào)研、多次召開座談會征求各方面意見的基礎(chǔ)上，起草了《意見》，經(jīng)國務(wù)院同意以國辦名義印發(fā)實施。

記者：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施涵蓋范圍很廣，《意見》強調(diào)要創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制，其重點是哪些方面？目標(biāo)和原則是什么？

答：廣義的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，涵蓋農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)各領(lǐng)域的設(shè)施，既包括農(nóng)村水電路氣房及污水垃圾處理等生活設(shè)施，還包括農(nóng)田水利、良種、農(nóng)技服務(wù)、農(nóng)機裝備等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施以及社會事業(yè)領(lǐng)域的公共服務(wù)設(shè)施、綠化美化和面源污染治理等生態(tài)環(huán)境設(shè)施。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補短板的重點，《意見》將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制創(chuàng)新的重點集中在農(nóng)村水電路信和污水垃圾處理等五大領(lǐng)域。

《意見》要求，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以加快補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為目標(biāo)，以創(chuàng)新投融資體制機制為突破口，明確各級政府事權(quán)和投入責(zé)任，拓寬投融資渠道，優(yōu)化投融資模式，加大建設(shè)投入，完善管護機制，全面提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理水平。到2020年，主體多元、充滿活力的投融資體制基本形成，市場運作、專業(yè)高效的建管機制逐步建立，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理一體化水平明顯提高，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)取得明顯進展，廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的獲得感進一步增強。

《意見》明確了四條基本原則：一是政府主導(dǎo)、社會參與。明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品定位，強化政府投入和主導(dǎo)責(zé)任，加強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃，加大政策支持力度。破除體制機制障礙，引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，提高建設(shè)和管護市場化、專業(yè)化程度。二是農(nóng)民受益、民主決策。發(fā)揮農(nóng)民作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施直接受益主體的作用，引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織積極參與項目建設(shè)和管理，推動決策民主化，保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是因地制宜、分類施策。充分發(fā)揮地方政府和投資主體的積極性，探索適合不同地區(qū)、不同基礎(chǔ)設(shè)施特點的投融資機制。兼顧公平與效率，實施差別化投融資政策，加大對貧困地區(qū)的支持力度。四是建管并重、統(tǒng)籌推進。堅持先建機制、后建工程，合理確定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式和運行方式。推進投融資體制機制創(chuàng)新與建設(shè)管護機制創(chuàng)新、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等有機結(jié)合，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

記者:長期以來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠政府和農(nóng)民自身投入，吸引社會資本難度較大。《意見》在構(gòu)建多元化投融資新格局，健全投入長效機制方面有何舉措？

答：為構(gòu)建多元化投融資新格局，健全投入長效機制，《意見》在明確政府投入和主導(dǎo)責(zé)任、完善財政投入穩(wěn)定增長機制的同時，提出要創(chuàng)新政府投資支持方式，加大金融支持力度，建立政府和社會資本合作機制。一是健全分級分類投入體制。明確各級政府事權(quán)和投入責(zé)任，構(gòu)建事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、中央支持、省級統(tǒng)籌、縣級負(fù)責(zé)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入體系。對農(nóng)村道路等沒有收益的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投入以政府為主，鼓勵社會資本和農(nóng)民參與。對農(nóng)村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投入以政府和社會資本為主，積極引導(dǎo)農(nóng)民投入。對農(nóng)村供電、電信等以經(jīng)營性為主的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投入以企業(yè)為主，政府對貧困地區(qū)和重點區(qū)域給予補助。二是發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用。采取直接投資、投資補助、資本金注入、財政貼息、以獎代補、先建后補等多種方式支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念，大力推進政府購買服務(wù)，創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營模式。三是充分調(diào)動農(nóng)民積極性。尊重農(nóng)民主體地位，發(fā)揮其在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施決策、投入、建設(shè)、管護等方面作用。完善村民一事一議制度，合理確定籌資籌勞限額，加大財政獎補力度。鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主籌資籌勞開展村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是加大金融支持力度。政策性銀行和開發(fā)性金融機構(gòu)要結(jié)合各自職能定位和業(yè)務(wù)范圍，強化對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持。鼓勵商業(yè)銀行加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施信貸投放力度，改善農(nóng)村金融服務(wù)。支持銀行業(yè)金融機構(gòu)開展收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。建立并規(guī)范發(fā)展融資擔(dān)保、保險等多種形式的增信機制，提高各類投資建設(shè)主體的融資能力。與此同時，要切實發(fā)揮輸配電企業(yè)、基礎(chǔ)電信運營企業(yè)等主體作用，加大對農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、電信設(shè)施建設(shè)的投入力度。鼓勵企業(yè)、社會組織、個人通過捐資捐物、結(jié)對幫扶、包村包項目等形式，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運行管護。

記者：由于重建設(shè)輕管理、產(chǎn)權(quán)不明確、管護機制不健全等多種因素，影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長期運行和效益發(fā)揮，《意見》在這方面有何考慮？

答：為完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護機制，保障工程長期發(fā)揮效益，《意見》重點在以下幾個方面作了部署，一是完善農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護機制。明確將農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理機構(gòu)運行經(jīng)費及人員基本支出納入一般公共財政預(yù)算。推廣“建養(yǎng)一體化”模式，通過政府購買服務(wù)等方式，引入專業(yè)企業(yè)、社會資本建設(shè)和養(yǎng)護農(nóng)村公路。鼓勵采取出讓公路冠名權(quán)、廣告權(quán)等方式，籌資建設(shè)和養(yǎng)護農(nóng)村公路。二是加快農(nóng)村供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。以政府投入為主興建、規(guī)模較大的農(nóng)村集中供水基礎(chǔ)設(shè)施，由縣級人民政府或其授權(quán)部門根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定確定產(chǎn)權(quán)歸屬；以政府投入為主興建、規(guī)模較小的農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施，資產(chǎn)交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民用水合作組織所有；單戶或聯(lián)戶農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施，國家補助資金所形成的資產(chǎn)歸受益農(nóng)戶所有；社會資本投資興建的農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施，所形成的資產(chǎn)歸投資者所有，或依據(jù)投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬。由產(chǎn)權(quán)所有者建立管護制度，落實管護責(zé)任。三是理順農(nóng)村污水垃圾處理管理體制。探索建立農(nóng)村污水垃圾處理統(tǒng)一管理體制，鼓勵實施城鄉(xiāng)生活污水“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理”集中處理與農(nóng)村污水“分戶、聯(lián)戶、村組”分散處理相結(jié)合的模式，推動農(nóng)村垃圾分類和資源化利用，推廣建立村莊保潔制度。四是積極推進農(nóng)村電力管理體制改革。鼓勵有條件的地區(qū)開展縣級電網(wǎng)企業(yè)股份制改革試點。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電網(wǎng)投資業(yè)務(wù)，賦予投資主體新增配電網(wǎng)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)，通過公私合營模式引入社會資本參與農(nóng)村電網(wǎng)改造升級及運營。五是鼓勵農(nóng)村電信設(shè)施建設(shè)向民間資本開放。支持民間資本以資本入股、業(yè)務(wù)代理、網(wǎng)絡(luò)代維等多種形式與基礎(chǔ)電信企業(yè)開展合作，參與農(nóng)村電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快推進東中部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村寬帶接入市場向民間資本開放試點工作，逐步深化試點，鼓勵和引導(dǎo)民間資本開展農(nóng)村寬帶接入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和業(yè)務(wù)運營。六是改進項目管理和績效評價方式。建立涵蓋需求決策、投資管理、建設(shè)運營等全過程、多層次的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目綜合評價體系。對具備條件的項目，通過公開招標(biāo)等多種方式選擇專業(yè)化的第三方機構(gòu)，參與項目前期論證、招投標(biāo)、建設(shè)監(jiān)理、效益評價等，建立績效考核、監(jiān)督激勵和定期評價機制。

記者：健全定價機制，對于激發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施投資的動力和活力十分關(guān)鍵，《意見》在這方面有何舉措？

答：《意見》根據(jù)農(nóng)村不同類別基礎(chǔ)設(shè)施的特點，強調(diào)了以下四個方面：一是完善農(nóng)村供水水價形成機制。對城市周邊已納入城鎮(zhèn)自來水供應(yīng)范圍的農(nóng)戶，實行統(tǒng)一的居民階梯水價政策。對實行農(nóng)村集中式供水的，按照補償成本、合理盈利的原則確定水價，實行有償服務(wù)、計量收費。地方政府和具備條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可根據(jù)實際情況對運營單位進行合理補償。通過加強水費征收和運行維護費用補償?shù)却胧?，保障工程正常運行及日常維護。二是探索建立污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度。鼓勵先行先試，在有條件的地區(qū)實行污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度，保障運營單位獲得合理收益，綜合考慮污染防治形勢、經(jīng)濟社會承受能力、農(nóng)村居民意愿等因素，合理確定繳費水平和標(biāo)準(zhǔn)，建立財政補貼與農(nóng)戶繳費合理分?jǐn)倷C制。完善農(nóng)村污水垃圾處理費用調(diào)整機制，建立上下游價格調(diào)整聯(lián)動機制，價格調(diào)整不到位時，地方政府和具備條件的村集體可根據(jù)實際情況對運營單位給予合理補償。三是完善輸配電價機制。按照“管住中間、放開兩頭”的原則，推進輸配電價改革，嚴(yán)格成本審核和監(jiān)管，完善分類定價、階梯電價政策，落實好“兩分錢”農(nóng)網(wǎng)還貸資金政策，研究建立電力普遍服務(wù)補償機制，支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。四是推進農(nóng)村地區(qū)寬帶網(wǎng)絡(luò)提速降費。引導(dǎo)基礎(chǔ)電信企業(yè)公平競爭，推動基礎(chǔ)電信企業(yè)簡化資費結(jié)構(gòu)，切實提高農(nóng)村寬帶上網(wǎng)等業(yè)務(wù)的性價比，為農(nóng)村貧困戶提供更加優(yōu)惠的資費方案。

記者：如何確?！兑庖姟诽岢龅恼叽胧┑玫截瀼芈鋵?？

答：為了確保各項政策措施得到貫徹落實，《意見》提出了四個方面的保障措施。一是強化規(guī)劃引導(dǎo)作用。按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，銜接協(xié)調(diào)各類規(guī)劃，推進縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制，統(tǒng)籌農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸。二是完善相關(guān)法律法規(guī)。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資相關(guān)法律法規(guī)，依法保護投資者合法權(quán)益，維護公平有序的市場投資環(huán)境，為創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制創(chuàng)造條件。三是落實地方政府責(zé)任。地方各級人民政府要把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護擺上重要議事日程，統(tǒng)籌本轄區(qū)內(nèi)國有林區(qū)、林場、墾區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極創(chuàng)新投融資體制機制?？h級人民政府是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護的責(zé)任主體，要結(jié)合本地實際，制定實施意見，確保各項措施落到實處。四是加強部門協(xié)作。國務(wù)院各有關(guān)部門要根據(jù)本意見，按照職責(zé)分工，密切協(xié)作配合，抓緊制定相關(guān)配套措施。國家發(fā)展改革委要會同有關(guān)部門對意見落實情況進行跟蹤分析和定期評估，并向國務(wù)院報告。