如何避免“攤大餅”式擴(kuò)張？
——湖南立法保護(hù)長株潭城市群生態(tài)“綠心”

新華社長沙2月15日電（記者 張春保、劉良恒）以長株潭城市群獲批環(huán)境友好、資源節(jié)約“兩型社會”國家實(shí)驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，湖南省通過立法保護(hù)、規(guī)劃控制、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁侄?，守住了長株潭三市交界處一塊被稱為“綠心”的綠地，有效地遏制了長株潭三市“攤大餅”式的毀綠擴(kuò)城趨勢。

城市群發(fā)展不能走“攤大餅”的老路

“綠心”地處長沙、株洲、湘潭三市結(jié)合部。湖南省兩型委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“綠心”面積522.87平方公里，涉及9個(gè)縣市區(qū)和5個(gè)開發(fā)區(qū)，總?cè)丝?6.27萬。

從湖南省政府出發(fā)，沿著城際干道芙蓉路南下，車行十多公里就進(jìn)入了“綠心”地區(qū)。這一帶全是低山丘陵，植被茂盛，郁郁蔥蔥，與北面長沙城區(qū)和南面湘潭城區(qū)的“鋼筋水泥森林”形成鮮明對比。

長沙、株洲、湘潭三市兩兩相距約40公里，呈“品”字形分布在湘江兩岸。2004年，湖南省政府搬遷到長沙南郊以后，長沙南移、湘潭北擴(kuò)、株洲西靠的相向擴(kuò)張趨勢愈發(fā)明顯。

湖南省曾有干部、學(xué)者大膽提議，在三市結(jié)合部培育新的增長極，打造一個(gè)50萬人規(guī)模的新城。在“空間融城”思維主導(dǎo)下，“綠心”不可避免地被侵蝕蠶食。

“2011年，省人大調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)的‘綠心’保護(hù)形勢非常嚴(yán)峻。一些問題非常突出，比如森林覆蓋率偏低，整體分割日趨嚴(yán)重，局部地區(qū)過度開發(fā)，最大連片綠地僅有17平方公里，在建待建項(xiàng)目多達(dá)477個(gè)，用地需求將近12萬畝。如果不加限制，恐怕要不了幾年，‘綠心’就會不存在了。”湖南省人大環(huán)資委環(huán)境監(jiān)督處處長劉帥說。

一些地方“大城市病”凸顯，也促使湖南省委省政府逐漸認(rèn)識到，長株潭三市有歷史形成、彼此互補(bǔ)的功能定位，有“綠心”分割、湘江串聯(lián)的先天優(yōu)勢，最適合走組團(tuán)式發(fā)展道路。如果摒棄優(yōu)勢，舍本逐末，很可能將三市連接成一張“長株潭大餅”，既破壞了珍貴的“綠心”資源，又失去了寶貴的生態(tài)優(yōu)勢。

“利用‘綠心’的區(qū)位優(yōu)勢，使之成為長株潭城市群之間的‘綠楔子’，能有效阻止三市空間的相向無序蔓延，形成組團(tuán)發(fā)展的城市群形態(tài)?！弊钤缣岢鲩L株潭一體化構(gòu)想的湖南省社科院原副院長張萍說。

生態(tài)“綠心”保護(hù)體制機(jī)制逐步形成

認(rèn)識到“空間融城”的局限性后，“有機(jī)融城”就成了長株潭城市群的必然選擇。為此，湖南省為“綠心”確立了“保護(hù)優(yōu)先、管理為主、適度開發(fā)”的基本原則。

湖南省兩型委副巡視員宋娟娟告訴記者，湖南省從立法保障、規(guī)劃編制入手，形成了“一規(guī)劃一條例”的“綠心”保護(hù)頂層設(shè)計(jì)。2011年8月，湖南省政府批復(fù)《長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃》；2012年11月，湖南省人大通過《湖南長株潭生態(tài)綠心保護(hù)條例》。

根據(jù)規(guī)劃和條例，520多平方公里的“綠心”的90%以上區(qū)域被劃為禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，僅有10%的區(qū)域是控制建設(shè)區(qū)。在“綠心”范圍內(nèi)，除了生態(tài)建設(shè)、景觀保護(hù)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)和旅游休閑設(shè)施建設(shè)以外，禁止上馬工業(yè)和其他可能造成環(huán)境污染的建設(shè)項(xiàng)目，已有工業(yè)項(xiàng)目逐步退出。

“新項(xiàng)目要進(jìn)入‘綠心’地區(qū)，地方只能提初審意見，審批權(quán)限都在省直部門。建設(shè)單位還必須拿到省兩型委出具的建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入意見書，才能開工動土。”宋娟娟說，近幾年來，長株潭三市共否決40多個(gè)擬建于“綠心”禁止開發(fā)區(qū)的工業(yè)和地產(chǎn)項(xiàng)目，另外還清理退出了173項(xiàng)不符合“綠心”總體規(guī)劃的已批項(xiàng)目。

記者了解到，湖南省級財(cái)政近年來還將“綠心”地區(qū)集體和個(gè)人所有的國家級公益林和省級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由5元/畝/年提高到17元/畝/年。同時(shí)，長株潭三市還各自提高了地方標(biāo)準(zhǔn)，2015年，三市將國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省定的17元/畝/年分別提高到每畝每年30、45、20元。

宋娟娟說，湖南省人大近年來先后兩次組織對“綠心”地區(qū)開展執(zhí)法檢查，督促省直各部門和長株潭三市落實(shí)保護(hù)“綠心”的責(zé)任。湖南省兩型委則協(xié)調(diào)三市在“綠心”禁開區(qū)、限開區(qū)設(shè)置界碑、界牌和界樁等保護(hù)標(biāo)識541塊，同時(shí)利用衛(wèi)星遙感技術(shù)建成“天眼”實(shí)時(shí)監(jiān)測系統(tǒng)，對“綠心”總體規(guī)劃實(shí)施情況和每畝土地變化情況進(jìn)行定期監(jiān)控和全覆蓋監(jiān)測。

“生態(tài)如何出效益”仍是待解課題

“相隔幾公里，相差幾十年?！痹谙嫣妒姓焉绞痉秴^(qū)立新村，村支書宋建軍對記者說，“昭山地區(qū)是‘綠心’核心區(qū)，與周邊相比，發(fā)展差距實(shí)在太大了。工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)不來，文化和旅游項(xiàng)目落地難，老百姓還是有看法的?！?/p>

一位土生土長的企業(yè)老板感嘆道，在昭山示范區(qū)的南北兩側(cè)，長沙城區(qū)和湘潭城區(qū)早已是高樓林立，各種工業(yè)和地產(chǎn)項(xiàng)目遍地開花。一江之隔的原湘潭縣響水鄉(xiāng)，本來也是偏僻閉塞、貧窮落后的農(nóng)村，但經(jīng)過10多年的開發(fā)建設(shè)，早已成為產(chǎn)城融合的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。

宋娟娟說，正因?yàn)椤熬G心”地區(qū)發(fā)展受限，與周邊地區(qū)形成明顯反差，老百姓開發(fā)訴求日趨強(qiáng)烈，加之部分縣市區(qū)監(jiān)管乏力、管理混亂，以致違規(guī)砍伐、毀林開荒、亂采濫挖、非法殯葬等現(xiàn)象屢禁不止。一些個(gè)人和單位無視有關(guān)法律法規(guī)，在沒有取得合法手續(xù)的情況下，擅自在“綠心”地區(qū)開山挖土，大搞建設(shè)。

按照相關(guān)規(guī)劃，“綠心”不僅是長株潭城市群的“綠肺”，還要發(fā)展成三市老百姓的“后花園”和“公共會客廳”。在逐步清退工業(yè)的同時(shí)，“綠心”地區(qū)的干部近年來招商引資主要圍繞“文化”和“旅游”做文章。但遺憾的是，由于基礎(chǔ)設(shè)施落后，“條條框框”的制約比較多，暫時(shí)還沒有“龍頭項(xiàng)目”能落地。

“‘綠心’里生活著20多萬老百姓，不少人經(jīng)常抱怨說，憑什么讓我們守著青山綠水，你們卻住著高樓大廈？”一些干部認(rèn)為，盡管保護(hù)“綠心”早已成為共識，也取得了明顯成效，但生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生需求、地方干部政績考核之間的短期矛盾和利益博弈仍然不容忽視。如果這些矛盾不解決好，干部群眾積極性不高，綠心的保護(hù)效果肯定要大打折扣。

張萍說，保護(hù)好長株潭城市群生態(tài)“綠心”，在全國范圍來說都具有很強(qiáng)的示范意義。建議各級政府幫助長株潭“綠心”地區(qū)守住青山綠水，完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、保障改善民生。